淄博市人民政府

淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押

二级市场管理办法

（征求意见稿）

 

第一章  总则

         第一条 为进一步规范我市建设用地使用权二级市场秩序，加强市场管理，优化土地资源配置，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《不动产登记暂行条例》等法律法规规定以及《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《山东省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）等文件的有关要求，结合我市实际，制定本办法。

        第二条 本办法适用于我市各区县（含高新区、经济开发区、文昌湖省级旅游度假区，下同）建设用地使用权转让、出租、抵押交易及其管理。

法律法规另有规定的，从其规定。

第三条 建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场（以下简称土地二级市场）的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易等情况。涉及房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。 

已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本办法执行。

第四条 充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等交易建设用地使用权。

第五条 市自然资源和规划部门负责全市土地二级市场的市场建设、指导培训、规则制定、监督管理等工作。

        第六条 在现有不动产登记机构按照交易、登记一体化建设原则，建立有形的土地二级市场，设立交易大厅，搭建建设用地二级市场交易平台，设置交易、登记服务窗口，提供交易场所，汇集交易信息，办理交易事务。

第七条 市及区县自然资源和规划部门应当建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可利用土地二级市场交易平台发布和获取市场信息，自行协商交易或者委托土地二级市场交易平台公开交易。    

第八条 交易双方应当签订统一交易合同。市自然资源和规划部门负责制定建设用地使用权转让、出租、抵押合同示范文本。示范合同未尽事宜可签订补充协议，不得违反法律法规规定、土地出让合同约定或者划拨决定书规定。

 

第二章 交易条件

 

         第九条 建设用地使用权交易，应当依法取得建设用地权属证书及地上建筑物、其他附着物权属证书或证明。

        第十条 建设用地使用权转让，不改变土地和地上建筑物利用现状的，可以按证载用途转让；改变土地和地上建筑物利用现状，对地上建筑物改、扩建或者重新建设的，应当符合国土空间规划，涉及改变土地用途的，改变后的土地用途限定为非住宅用地。

第十一条 以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规和出让合同约定的前提下，应当满足以下条件：

（一）按照出让合同约定进行投资开发，已完成投资额达到开发投资总额的百分之二十五以上；

（二）属于成片开发土地的，形成工业用地或其他建设用地条件。

第十二条 建设用地使用权转让涉及国有资产的，应经国有资产管理部门或上级主管部门批准；涉及产业园区内的建设用地使用权转让的，应征得园区管委会同意。

第十三条 有下列情形之一的，建设用地使用权不得转让、出租、抵押：

（一）未依法取得建设用地权属证书的；

（二）建设用地及其地上建筑物权属不清、有争议的；

（三）以出让方式取得土地使用权的，不符合本办法第十一条规定的条件的;

（四）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制建设用地使用权交易的;

（五）未按划拨决定书规定或出让合同约定动工开发建设，因企业自身原因被认定为闲置土地的；

（六）依法收回建设用地使用权的;

（七）共有建设用地使用权及地上建筑物、其他附着物进行交易，未经其他共有人书面同意的；

（八）法律法规规定禁止交易的其他情形。

 

第三章 建设用地使用权转让

 

        第十四条 本办法所称建设用地使用权转让，是指土地使用权人将其依法取得的建设用地使用权再转移的行为，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权一并转移。涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定办理房地产转让相关手续。

第十五条 以出让方式取得的建设用地使用权转让，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。转让后建设用地使用年限为原出让年限减去已使用年限后的剩余年限。

第十六条 以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，在使用年期内参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定执行。转让后，可保留为作价出资或入股方式，或者直接变更为出让方式。

第十七条 以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准。土地用途符合《划拨用地目录》以及有关规划要求的，不再补缴土地出让价款，经批准后办理不动产登记；土地用途不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，经批准后，由受让方依法依规补缴土地出让价款，自然资源和规划主管部门为其办理土地出让手续和不动产登记。法律法规或划拨决定书明确规定应当由政府收回建设用地使用权的除外。

第十八条 宗地一经确定，不得随意调整。确需分割、合并或调整边界的，应经自然资源和规划部门同意后，按照法定程序办理。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共服务配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。

       第十九条 建设用地使用权交易申报价格比标定地价低20%以上的，市、区县政府可行使优先购买权，收购后纳入政府土地储备，保障市场平稳发展。

        第二十条  新型产业发展用地、标准厂房转让参照相关规定执行。

 

第四章 建设用地使用权出租

 

第二十一条 本办法所称建设用地使用权出租，是指土地使用权人作为出租人将建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

第二十二条 建设用地使用权出租的，出租人与承租人应签订建设用地使用权出租合同，出租期限不得超过建设用地使用权剩余年限，且最高不得超过20年。

第二十三条 以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规规定和有偿使用合同相关约定。 

第二十四条 以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，出租人应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。建设用地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再单独办理划拨建设用地使用权出租批准手续。

 

第五章 建设用地使用权抵押

 

第二十五条 本办法所称建设用地使用权抵押，是指土地使用权人将其依法取得的建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物以不转移占有方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法就该抵押物优先受偿。

第二十六条 以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可用于抵押。所担保债务履行期限不得超过建设用地使用权剩余年限。

第二十七条 以划拨方式取得的建设用地使用权可依法依规设定抵押权，划拨建设用地抵押权实现时债权人应优先缴纳土地出让收入。

第二十八条 不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权可用于抵押。抵押双方须承诺抵押权实现后不改变原不动产用途并保障原有经营活动持续稳定。

第二十九条 不得对部分宗地实施建设用地使用权抵押。

第三十条 自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续。涉及企业之间债权债务合同的，须符合法律法规规定。

 

第六章 监管责任

 

        第三十一条 建立人民法院、财政、自然资源和规划、住房城乡建设、国有资产监督管理、地方金融监管、行政审批服务、税务等部门信息共享和执行联动机制。人民法院对以划拨方式取得的建设用地使用权实施司法处置前，应当征求自然资源和规划主管部门意见，自然资源和规划主管部门应当提出具体处置意见反馈人民法院，人民法院根据相关法律规定进行办理。对以划拨方式取得的建设用地使用权实施司法处置，证载用途与规划用途一致的，受让方需按要求补办出让手续；证载用途与规划用途不一致的，可先行按证载用途处置，后续根据规划与收储计划收回土地，按照新规划用途依法实施供地。司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。

        有关部门单位国有资产处置涉及以划拨方式取得的建设用地使用权转移的，应征求自然资源和规划主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。

建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设部门与自然资源和规划主管部门应当加强协作，确保工作有序衔接。

第三十二条 强化交易事中事后监管，对违反有关法律法规规定或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。对涉及签订监管协议或享受优惠政策的工业、商业用地交易，区县政府应加大监管力度，对违约情况依法依规处置。

第三十三条 健全土地二级市场动态监测监管制度，强化一、二级市场联动。严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价和标定地价，完善土地二级市场价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。

第三十四条 对交易活动中提供咨询、估价、经纪等服务的中介组织进一步加强管理，引导其公平竞争、诚信经营。中介机构以不正当手段谋取私利、提供虚假信息、出具虚假报告、恶意干扰市场等按一般程序受到行政处罚的，应纳入公共信用信息平台向社会公开。

 

第七章 附  则

 

第三十五条 本办法第十一条所称的“开发投资总额”一般可以发展改革部门或行政审批部门出具的准入、核准、备案等立项文件记载的建设项目总投资额为计算依据。没有立项文件的，可以委托工程咨询单位、资产评估机构、会计师事务所等专业机构进行评估确定其总投资额。开发投资总额、已完成投资额均不含建设用地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费。

第三十六条 市自然资源和规划部门可根据本办法制定土地二级市场交易规则。

第三十七条 本办法由市自然资源和规划部门负责解释。

第三十八条 本办法自2024年7月1日起施行，有效期2029年 月 日.

 

关于《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》起草情况的说明

 

     一、起草背景和过程

        （一）国家和省有关要求。2019年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），同年12月，省政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号），对二级市场建设提出具体要求。

        （二）我市基本情况。目前，我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理相对薄弱。虽然现有法律法规对建设用地转让、出租、抵押等情形作出了一些规定，但有关规定较为零散，还存在管理体系不完善、交易规则不健全、交易条件不明确、监督管理不到位等问题，一定程度上制约了土地二级市场的健康发展。出台统一规范的政策文件，既是健全我市土地二级市场的内在要求，也是完善产权保护制度的重大举措，对优化营商环境、促进节约集约用地、加快全市经济社会高质量发展具有重要意义。

        （三）文件起草过程。为完善我市土地二级市场，让市场主体在交易中有章可循，我市依据相关法律法规和政策，总结吸收各地成功经验和典型做法，以解决我市土地二级市场面临的现实问题为导向，起草了《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》，明确了交易对象、平台建设、交易条件、交易规定、监管责任等内容。

        （四）征询意见情况。今年1月13日-18日，《办法》广泛征求了社会公众、市法院、市发展改革委、市住房城乡建设局、市行政审批局、市地方金融监管局等部门单位的意见，未收到意见。3月27日-29日，市司法局组织法律顾问进行了论证，共提出7条建议，采纳4条，未采纳的向法律顾问进行了说明。4月1日-4月30日，征求社会公众意见，未收到意见。5月7日，市司法局出具合法性审查意见两条，予以采纳。5月14日，市政府政策法规科就文稿进行了进一步审核。5月24日，市政府第103次常务会审议通过。    

        二、主要内容

    《办法》共七章38条，分别为总则、交易条件、建设用地使用权转让、建设用地使用权出租、建设用地使用权抵押、监管责任和附则。

1.总则（第一条至第八条）。总则部分主要阐述本办法制定目的、适用范围、交易对象、交易平台、交易流程和交易合同等内容。

2.交易条件（第九条至第十三条）。明确了交易前提、现状和改变现状转让、出让方式取得建设用地使用权的转让条件、涉及国有资产和产业园区内的建设用地使用权转让条件、不得交易的情形。

3.建设用地使用权转让（第十四条至第二十条）。明确了转让的定义、不同方式取得的建设用地使用权（出让、作价出资或入股方式、划拨）的转让规定，宗地分割合并规定、交易价格等内容。

4.建设用地使用权出租（第二十一条至第二十四条）。明确了出租的定义、出租合同签订和出租期限规定、以划拨方式取得的建设用地使用权出租等内容。

5.建设用地使用权抵押（第二十五条至第三十条）。明确了各类不动产的抵押方式。提出了自然人和企业均可作为抵押权人申请不动产抵押登记；探索允许经营性养老、医疗、教育等社会领域企业以有偿方式取得的土地使用权为自身债务提供担保，设立抵押权。

6.监管责任（第三十一条至第三十四条）。明确了不同部门之间的信息共享和协作，土地二级市场交易机构和有关部门在土地二级市场交易中应当为市场主体提供的服务，以及在交易过程中的事前、事中、事后等一些监管内容。

7.附则（第三十五条至第三十八条）。提出了《管理办法》的解释权、实施时间等。

 

关于《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）》的起草背景介绍

 

一、工作背景

    （一）国家和省有关要求。2019年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），同年12月，省政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号），对二级市场建设提出具体要求。

    （二）我市基本情况。2021年5月，淄博市人民政府办公室印发《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》（淄政办发〔2021〕6号），有效期至2024年6月30日。为进一步规范我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场秩序，加强市场管理，优化土地资源配置，经充分调研论证，淄博市自然资源和规划局牵头起草了《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。

    （三）文件起草过程。为完善我市土地二级市场，让市场主体在交易中有章可循，我市依据相关法律法规和政策，总结吸收各地成功经验和典型做法，以解决我市土地二级市场面临的现实问题为导向，起草了《淄博市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》，明确了交易对象、平台建设、交易条件、交易规定、监管责任等内容。

    二、主要依据

         1.《中华人民共和国土地管理法》

2.《中华人民共和国城市房地产管理法》

3.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

4.《不动产登记暂行条例》

5.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）

6.《山东省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）要求

 

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