淄博市人民政府

关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见

淄政发〔2017〕5号

 

各区县人民政府，高新区、经济开发区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：

为深入贯彻落实《山东省人民政府关于贯彻国发〔2016〕13号文件加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（鲁政发〔2016〕17号）精神，进一步做好全市农村留守儿童关爱保护工作，确保农村留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护，现提出如下实施意见。

一、总体要求

全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以促进未成年人健康成长为出发点和落脚点，将留守儿童关爱保护工作纳入经济社会发展总体规划，纳入社会综合治理、精神文明和思想道德建设考评体系，纳入社会民生建设重要内容。坚持家庭尽责、政府主导、全民关爱和源头预防原则，落实家庭监护主体责任，强化区县、镇（街道）和村（居）属地职责，构建政府领导、民政牵头、部门联动、家庭尽责、社会参与的关爱保护组织体系，建立健全强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预的工作机制，建设集发现报告、任务转介、关爱服务、救助保护、持续跟踪为一体的协同办理工作平台。到2020年，全市未成年人保护体系更加健全，全社会关爱保护农村留守儿童的意识普遍增强，农村留守儿童成长环境得到改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少，形成全社会关爱农村留守儿童的良好氛围。

二、主要任务

（一）加强农村留守儿童多样化保护

1.救助保护。发挥民政部门牵头作用，做好监护责任缺失、遭受家庭暴力、被虐待、流浪乞讨等农村留守儿童救助工作。对监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政等社会救助部门要及时纳入保障范围。对遭遇重大突发事件导致基本生活陷入困难、生存面临困境的农村留守儿童及其家庭实施临时救助。要统筹社会救助、社会福利、社会组织、社区建设、社会工作等资源，扎实做好农村留守儿童救助保护工作。强化农村留守儿童医疗保护，建立健全农村留守儿童医疗救助制度，做好基本医疗保险、居民大病保险与医疗救助制度的有机衔接，落实重特大疾病医疗救助政策和计生帮扶政策，做好疾病应急救助工作，提高农村留守儿童医疗保障水平。

2.教育保护。认真做好农村留守儿童入学管理工作，全面了解农村留守儿童学籍变动情况，将保障农村留守儿童按时入学作为控辍保学工作的重要内容。依托山东省未成年人（留守儿童）关爱保护信息管理平台，建立在校农村留守儿童信息台账，准确掌握农村留守儿童家庭情况、监护现状、身心健康等基本信息，及时将农村留守儿童的辍学、失学、逃学等情况通报其家长或监护人，学校、父母和监护人要共同做好劝学、返学工作。加大心理健康教育专业队伍建设力度，到2017年年底，每所义务教育阶段学校至少配备1名心理健康辅导教师或接受过心理健康指导培训的兼职教师，实现心理健康辅导常态化、全覆盖。农村贫困留守儿童优先享受同等资助政策。加大农村寄宿制学校建设力度，力争实现有需求的农村留守儿童全部住校。实施“镇中心幼儿园建设项目”，每个镇至少建设1所公办中心幼儿园，每个社区建设1所达到省定办园标准的幼儿园，或按照“大村独办、小村联办、服务半径1.5公里或服务人口3000-5000人”的原则建设村办幼儿园，实现公共学前教育资源全覆盖，满足适龄儿童就近接受学前教育的需求。农村中小学和教学点，专门建设或结合现有功能室设立农村留守儿童关爱活动室，配备图书、计算机、电话等，为农村留守儿童开展阅读、亲情联络等活动提供场所和条件。

3.司法保护。司法行政部门要落实和完善农村留守儿童中社区服刑人员的权益保护和教育帮扶制度，指导、督促各级法律援助机构做好农村留守儿童法律援助工作。要通过以案释法、社区普法、针对重点对象开展法治宣传教育等多种形式，深入宣传未成年人保护法律法规和政策措施，引导农村留守儿童父母自觉履行监护责任。积极引导法律服务人员为合法权益受到侵害的农村留守儿童及其家庭提供法律援助和法律服务。要构建行政保护和司法保护协作机制，建立未成年人行政保护制度。依法惩处各类侵害农村留守儿童权益的犯罪行为，依法追究失职父母以及其他侵害人的法律责任。

4.精神保护。加大对农村留守儿童的精神关爱和思想道德教育。针对农村留守儿童长年处于亲情缺失、家庭教育缺失、安全监管缺失等状态，加强志愿者服务建设，充分发挥文明办、妇联、共青团现有平台优势，积极为农村留守儿童提供精神抚慰、资源支持，强化宣传引导，帮助农村留守儿童克服成长过程中在父母亲情、人格发展、人际交往、升学就业等方面存在的困难问题，营造关爱和保护农村留守儿童的良好氛围。充分发挥各级未成年人成长指导中心作用，加强农村留守儿童心理健康教育。充分发挥村（居）基础设施作用，为农村留守儿童与父母通过电话、视频等方式联系沟通提供便利。外出务工人员要与留守儿童经常联系，及时了解掌握子女的生活、学习和心理状况，给予更多的亲情关爱。

（二）构建农村留守儿童关爱保护工作格局

1.落实家庭监护主体责任。父母要依法履行对未成年子女的监护责任和抚养义务。外出务工人员应尽量携带未成年子女共同生活或一方外出务工，另一方留家照料。暂不具备条件履行对未成年子女监护责任的，应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满十六周岁的子女脱离监护单独居住生活。
父母双方外出务工不能履行监护职责交由祖父母、外祖父母、成年兄姐监护的，村（居）民委员会应当对其监护能力进行评估，不具备监护能力的，应及时督促家长更换监护人。对委托非直系亲属、朋友承担监护责任的，须经村（居）民委员会同意，在监督人监督下，由监护人和受委托监护人签订委托监护协议，明确双方责任义务，监督人在协议上签字后在镇政府（街道办事处）和村（居）民委员会备案。对自身无法确定委托监护人的，由镇政府（街道办事处）指定有意愿、有能力的近邻或热心群众担任监护人，依法完善相关手续并明确监护报酬。对纳入最低生活保障范围无力支付监护报酬的，区县、镇（街道）可给予适当补助。外出务工父母或受委托监护人不履行监护责任的，公安机关、有关部门和村（居）民委员会应当及时予以劝诫、制止；情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关要依法追究其责任。

2.落实属地保护职责。农村留守儿童关爱保护工作实行属地管理。区县政府承担主体责任，镇政府（街道办事处）和村（居）民委员会承担具体责任。区县政府要加强统筹协调和督促检查，根据农村留守儿童分布及工作进展情况，制定保护工作方案，认真组织开展相关工作，确保农村留守儿童关爱保护全覆盖；要通过政府购买服务方式，在镇（街道）设立农村留守儿童关爱保护专门工作人员，在村（居）民委员会设立农村留守儿童关爱联络员。镇（街道）要建立详实完备的农村留守儿童信息台账，实行动态管理、精准施策，并为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供支持，对留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估。委托监护人较好履行监护职责，农村留守儿童生活、教育、身心健康等方面得到较好保障的，评估结果为较好；委托监护人能基本履行监护职责，农村留守儿童生活、教育、身心发展等方面得到基本保障，但未成年人有不良行为、心理失当等潜在风险的，评估结果为一般；无人监护、父母一方外出务工，另一方无监护能力（即留守在家的父亲或母亲因重病、重残等原因丧失监护能力）或委托监护人监护教育能力不足，农村留守儿童生活、教育、身心发展得不到有效保障，极易或已经出现心理失当、辍学、严重不良行为、外出流浪乞讨等非正常情况的，评估结果为差。评估每年进行两次，重点对象随时评估。对农村留守儿童评估结果为较好的实行关心式帮扶，经常联系、定期走访，重点关注农村留守儿童生活、学习、娱乐等情况；对评估结果为一般的实行关爱式帮扶，重点关注农村留守儿童心理健康和日常行为；对评估结果为差的实行保护式帮扶，重点解决农村留守儿童生活、学习、医疗、健康等方面的实际困难，有针对性地组织落实专业服务。
要加强对监护人的法治宣传、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力。要建立党员干部、教师等“一对一”的关爱帮扶制度，形成以农村留守儿童为中心、监护人为主体、帮扶人为补充的全方位关爱服务格局，通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，对重点对象进行核查，确保农村留守儿童得到妥善照料。区县民政部门及救助管理机构要对镇（街道）、村（居）民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持。

3.加强部门协同联动。各级、各有关部门要认真履行职责，共同建立农村留守儿童关爱保护工作网络。民政部门要履行监督指导责任，牵头做好农村留守儿童关爱保护具体工作，协调有关部门落实相关工作任务；加强基层儿童福利服务体系建设，切实强化对符合条件农村留守儿童的生活保障和社会救助。教育部门要落实免费义务教育和教育资助政策，确保农村留守儿童不因贫困而失学；支持和指导中小学校加强心理健康教育，促进学生心理、人格积极健康发展，及早发现并纠正心理问题和不良行为；加强对农村留守儿童相对集中学校教职工的专题培训，着重提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力；会同公安机关指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施，加强校园安全管理，做好法治宣传和安全教育，帮助农村留守儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。公安机关要严厉打击拐卖农村留守儿童和组织、胁迫、诱骗、利用农村留守儿童乞讨以及教唆、利用农村留守儿童实施违法犯罪等行为，进一步加大打击性侵害农村留守儿童违法犯罪行为力度，切实保护农村留守儿童的人身安全。司法行政部门要加强市、区县、镇（街道）、村（居）四级法律服务工作网络建设，为农村留守儿童提供司法保护服务。人力资源社会保障部门要加大查处违法招用农村留守儿童做童工行为的力度。其他部门要在职责范围内配合做好相关工作。

4.注重发挥群团优势。各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势，积极为农村留守儿童提供各类关爱保护服务。工会要动员广大职工开展多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动；积极开展送温暖、“金秋助学”等帮扶活动，帮助有农村留守儿童且符合政策的困难职工家庭享受有关帮扶政策。共青团要广泛动员团员青年、志愿者等群体，依托基层共青团组织，开展志愿服务项目。妇联要依托妇女之家、儿童之家等活动场所，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务；加强对农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导，帮助他们提升家庭抚育和教育能力；广泛招募“爱心妈妈”志愿者队伍，开展结对帮扶活动。残联要做好残疾农村留守儿童康复和救助等工作。关工委要充分发挥老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等城乡“五老”优势，开展思想引导、文化辅导、心理疏导、行为指导和困难帮扶等关爱保护活动。

5.引导社会力量共同参与。整合和发展社会力量，构建政府部门负总责，专业社会组织和志愿者等社会力量提供干预支持服务的关爱保护工作模式。积极引导社会组织承接政府购买公共服务，通过法律援助、亲情陪伴、心理疏导、困难帮扶、日间照料、课业辅导等多种形式开展农村留守儿童关爱服务活动。通过政府购买服务等方式，加大志愿者招募和培训力度，建立志愿者服务队伍，倡导志愿者与农村留守儿童结对爱心帮扶。探索“类家庭”关爱农村留守儿童服务模式，让农村留守儿童感受到家的温暖。积极倡导邻里互助，认真选择有意愿、负责任的家庭采取全托管或半托管的形式，组建“一对一”关爱农村家庭互助队伍，关心照料农村留守儿童，坚决防止农村留守儿童生病、辍学无人过问、无人照看和无人管理等情况发生。充分发挥专业社会工作者在农村留守儿童关爱保护工作中的积极作用，鼓励支持社会工作服务机构依法参与农村留守儿童危机干预、家庭监护随访、家庭教育指导、监护情况和监护能力评估等工作。引导鼓励和规范社会力量举办农村留守儿童托管服务机构，并按规定落实税费优惠政策。

（三）健全农村留守儿童救助保护工作机制

1.建立救助保护强制报告机制。明确农村留守儿童救助保护强制报告责任的单位和人员。学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员要履行报告责任，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，要给予表扬，必要时可给予适当奖励。

2.完善救助保护应急处置机制。公安机关要及时受理农村留守儿童救助保护报告，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。救助保护强制报告责任人和有关单位要协助公安机关做好调查和应急处置工作。农村留守儿童属于单独居住生活的，要责令其父母立即返回或确定受委托监护人，并对父母进行训诫；属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任的，要联系农村留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料；上述两种情形联系不上农村留守儿童父母的，要就近护送至其他近亲属、村（居）民委员会或救助管理机构、福利机构予以临时监护照料，并协助通知农村留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护；属于遭受其他不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为、实施保护；对于上述两种情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任做好准备。公安机关要将相关情况及时通报救助保护对象所在镇（街道）。

3.构建救助保护评估帮扶机制。镇（街道）接到相关部门关于农村留守儿童问题的通报后，应及时会同公安、民政、教育、司法、人力资源社会保障、卫计等部门和妇联、共青团等群团组织，在村（居）民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、群团组织、社会工作专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全情况、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，安排有针对性的监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。

4.强化救助保护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时依法予以治安管理处罚，情节恶劣涉嫌犯罪的，依法立案侦查。对监护人将农村留守儿童置于无人监管或照看状态导致其面临危险且经教育拒不改正的，或者拒不履行监护职责6个月以上导致农村留守儿童生活无着落的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、村（居）民委员会、区县民政部门等有关人员或单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。

（四）加强农村儿童留守现象源头预防
村（居）民委员会要建立健全农村留守儿童动态监测报告制度，经常与农村留守儿童联系，定期进行家访，发现重大线索及时向镇政府（街道办事处）反映报告；新增农村留守儿童应及时更新台账和工作平台，父母外出返乡的要实行退出制度。要发挥村规民约作用，督促监督家长安排适龄儿童及时入学，监督和约束家长履行监护责任和抚养义务。

1.落实农民工返乡创业就业政策。结合实际，制定和落实支持农民工返乡创业的各项政策措施。依托当地资源优势和种养习惯，通过结对帮扶、资金支持、技术服务、订单收购等方式，扶持农村留守儿童家庭发展投资少、见效快、风险小的特色产业。采取以奖代补、先建后补、财政贴息等方式，扶持“农家乐”、特色采摘、农耕体验、休闲养生、旅游产品制作等乡村旅游业。对吸纳农村留守儿童家庭成员就业30人以上或带动10户以上的各类经营主体，在用地保障、财政政策、银行贷款等方面给予重点支持。通过政府购买部分公益岗位，安排农村留守儿童困难家庭成员就业。支持建档立卡贫困户的农村留守儿童困难家庭，利用特色产业扶贫基金、小额贷款扶贫担保基金等发展特色种养和加工业。做好农村留守儿童家庭外出务工人员摸底排查工作，为精准制定农民工返乡创业就业政策提供依据。

2.落实外来务工人员子女同城待遇。大力推进外来务工人员市民化进程，为其更好地监护照料未成年子女创造条件。公安机关要结合户籍制度改革，研究完善外来务工人员随行未成年子女的落户政策，逐步使其享受与城市居民同等待遇，为外来务工人员照料子女创造条件。教育部门要结合当地实际，完善随迁子女入学（入园）办法，坚持以全日制公办中小学（普惠性幼儿园）为主、相对就近原则，在调查摸底的基础上，提前公布空余学位，接受随迁子女入学（入园）申请，简化入学（入园）手续，进一步做好外来务工人员随迁子女平等接受义务教育、学前教育工作。制定完善符合条件的外来务工人员随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的政策措施。人力资源社会保障部门要统筹解决外来务工人员及子女养老、医疗、工伤、生育等社会保险问题。住房城乡建设部门要研究制定外来务工人员房屋租赁政策和购买普通商品住房的支持政策。卫生计生部门要将辖区内居住半年以上的外来务工人员及其子女纳入当地基本公共卫生服务范围。

3.开展农村留守儿童家庭脱贫帮扶行动。将教育扶贫、智力扶贫、健康扶贫、能力扶贫纳入脱贫攻坚工作内容，并不断加大扶贫力度，使贫困地区农村留守儿童上升有通道、就业有技能、发展有希望。鼓励企业等社会力量积极参与扶贫，构建全社会结对帮扶机制，引导和鼓励外来务工人员参加职业技能培训。完善外来务工人员社会保险关系转移接续，扩大参保覆盖面。组织实施健康扶贫工程，从源头上防止因病致贫、因病返贫。将农村留守儿童关爱保护工作纳入“三农”工作重要内容，纳入新农村建设大局和美丽乡村建设规划。坚持精准扶贫、精准脱贫，切实解决好“扶持谁、谁来扶、如何扶、怎么退”的问题，确保提前完成脱贫攻坚任务，确保农村留守儿童家庭同步迈入小康社会，为彻底解决阶段性农村留守儿童问题打下基础。

三、强化组织领导

（一）加强组织保障。各级要建立健全政府领导，民政部门牵头，教育、公安、司法行政、财政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，及时研究解决工作中的重大问题。镇（街道）要明确相应机构和人员，具体负责留守儿童日常帮扶工作。按照“谁主管、谁负责”和属地管理的原则，各级政府和相关部门要细化实化工作任务，明确实施步骤和保障措施，制定时间表和路线图，形成各司其职、各负其责、协调配合、责任到人、齐抓共管的工作格局。

（二）加强能力建设。各区县要加快农村寄宿制学校和区县、镇（街道）、村（居）未成年人（留守儿童）关爱保护服务体系建设。各级应结合福彩公益金多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作。要鼓励企事业单位、公益慈善组织提供帮扶资金，引导社会资金、爱心捐款投向农村留守儿童关爱保护工作。实行政府购买服务，引导社工人才、社会志愿者、社会组织等社会力量积极参与，不断提升专业能力，切实解决基层工作人手少、任务重等难题，补齐“最后一公里”短板。

（三）加强督查问责。要建立完善督查机制，采取明察暗访、定期督查、随机抽查等方式，加强对农村留守儿童关爱保护工作的督查。建立健全考核机制，将农村留守儿童关爱救助保护工作纳入社会治安综合治理工作考核内容，将因关爱救助保护工作措施不落实，发生有影响的案（事）件，影响社会稳定的地区和单位，通过通报、约谈、挂牌督办等方式督促其限期整改，造成严重后果的，严肃追究所在地区领导干部的责任。教育部门要将控辍保学目标作为教育考核的重要内容，强化责任落实。审计部门要加强对农村留守儿童专项资金管理使用情况的审计监督，对截留、挤占、挪用资金的，依法严肃处理。各级民政部门要认真履行牵头职责，对关爱保护工作进行指导、督查、通报和跟踪问效，切实发挥统筹协调、监督指导作用。

（四）加强宣传引导。加大农村留守儿童权益保护法律法规宣传力度，开展形式多样的宣传教育活动，强化全社会保护儿童权利意识，强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识。大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族恤孤慈幼的传统美德，鼓励、倡导邻里守望和社区互助行为，宣传报道先进典型，发挥示范带动作用。建立健全舆情监测预警和应对机制，及时妥善回应社会关切，理性引导社会舆论。

 

淄博市人民政府

2017年6月19日

（此件公开发布）

 

抄送：市委各部门，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市法院，市检察院，淄博军分区。各民主党派市委。