淄博市地方史志工作条例(全文）

第一条  为了全面、客观、系统地记载区域地情，科学、合理地开发利用地方史志资源，服务经济建设和社会发展，根据国务院《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》，结合本市实际，制定本条例。

第二条  本市行政区域地方史志的组织编纂、管理和开发利用工作，适用本条例。

第三条  本条例所称地方史志，包括地方志书、地方综合年鉴和相关地情文献。
    地方志书，是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，包括市志、区县志、乡（镇、街道）志。
    地方综合年鉴，是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会等方面情况的年度资料性文献，包括市年鉴、区县年鉴、乡（镇、街道）年鉴。
    相关地情文献，是指系统记述本行政区域一定领域情况的资料性文献，包括机关、社会团体、企业事业单位及村（社区）编纂的志书、年鉴和其他资料性文献。

    第四条  市、区县人民政府应当加强对本行政区域地方史志工作的领导，将地方史志工作纳入国民经济和社会发展计划，保障地方史志工作机构的工作条件，地方史志工作所需经费列入本级财政预算。

    第五条  市、区县人民政府地方史志工作机构主管本行政区域内的地方史志工作，履行下列职责：
（一）贯彻执行地方史志工作法律、法规；
（二）组织、指导、督促、检查地方史志工作；
（三）拟定地方史志工作规划和编纂方案；
（四）制定地方史志编纂业务规范；
（五）编纂、审查、验收地方史志文稿；
（六）建设地情网站和方志馆，开发利用地方史志资源；
（七）组织整理旧志，征集、保存地方史志文献；
（八）组织开展地方史志学术研究、业务培训；
（九）完成本级人民政府和上级业务部门交办的其他任务。

第六条  编纂地方史志应当做到存真求实、客观公正、忠于史实、确保质量。任何单位和个人不得要求编纂人员在地方史志文献中做虚假记述。
    第七条  编纂地方史志应当吸收有关方面的专家、学者参加。地方史志编纂人员实行专职与兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识。
    第八条  承担地方志书、地方综合年鉴撰稿任务的单位应当明确责任人员，接受本级人民政府地方史志工作机构的指导，按照时间和质量要求完成撰稿任务。
    第九条  以市、区县行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由本级人民政府地方史志工作机构组织编纂；以乡（镇、街道）行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由本级人民政府组织编纂。其他组织和个人不得编纂出版。
    第十条  地方志书每二十年左右编修一次。每一轮地方志书编修工作完成后，地方史志工作机构在编纂地方综合年鉴、向社会提供咨询服务、组织和引导基层开展地方史志工作的同时，启动新一轮地方志书的编修工作。
    以市、区县行政区域名称冠名的地方综合年鉴，由市、区县人民政府地方史志工作机构按照年度组织编纂，以出版年份为序号。
    第十一条  承担地方志书、地方综合年鉴撰稿任务的单位要对所上报稿件进行保密审查。地方史志工作机构要组织相关部门对本级地方志书、地方综合年鉴文稿进行审查，重点审查地方史志文稿的内容是否符合保密、档案等法律、法规的规定。
    第十二条  市、区县人民政府地方史志工作机构依法向本行政区域内机关、社会团体、企业事业单位及个人征集地方史志资料。有关单位和个人应当在规定时限内提供真实、准确的资料。地方史志工作机构可以对所需资料进行阅读、摘抄和复制，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。
    地方史志资料所有者或者持有者提供有关资料，可以获得适当报酬。地方史志资料所有者或者持有者不得故意提供虚假资料。
    第十三条  地方史志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等地方史志资料及形成的文稿，由市、区县人民政府地方史志工作机构集中统一管理，妥善保存，不得损毁。编纂工作完成后，应当移交方志馆保存、管理，个人不得擅自处置。
    第十四条  地方志书、地方综合年鉴出版实行分级审查批准制度：
（一）《淄博市志》经山东省地方史志编纂委员会审定，报市人民政府批准后出版；
（二）《淄博年鉴》由市志编纂委员会审定，报市人民政府批准后出版；
（三）区县志由市志编纂委员会审定，报区县人民政府批准后出版；
（四）区县年鉴由同级地方史志编纂委员会审定，报区县人民政府批准后出版；
（五）乡(镇、街道)志、年鉴由区县人民政府地方史志工作机构审查后出版。
    第十五条  相关地情文献编纂出版实行备案制度：
（一）市级机关、社会团体、事业单位编纂的志书、年鉴向市人民政府地方史志工作机构备案后出版；
（二）区县机关、社会团体、事业单位编纂的志书、年鉴向区县人民政府地方史志工作机构备案后出版；
（三）村（社区）编纂的志书、年鉴向区县人民政府地方史志工作机构备案后出版。
    第十六条  地方志书、地方综合年鉴文稿上报后，审查机构应当认真审查，及时出具审查意见；审查未通过的，不得公开出版；在审查过程中发现存在重大质量问题的，应当退回重修；已经通过审查，需要作重大调整和修改的，应当重新报审。
    第十七条  地方志书、地方综合年鉴和相关地情文献为职务作品，其著作权由组织编纂的机构享有，参与编纂的人员依法享有署名权。
    第十八条  地方志书、地方综合年鉴和相关地情文献出版后，编纂单位应当在三个月内将出版物（含纸质版、电子版）按照隶属关系或注册登记关系报地方史志工作机构。人民政府地方史志工作机构应当在一年内通过地情网站向社会公布。
    第十九条  市、区县方志馆应当向社会开放，公民、法人和其他组织可以利用方志馆查阅、摘抄地方史志文献。
    鼓励单位和个人向方志馆捐赠地方史志文献。对具有收藏价值的资料，方志馆应当向捐赠者颁发收藏纪念证书，并给予馆存资料的优先使用权。
    第二十条  市、区县人民政府应当对在地方史志工作中取得突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
    地方史志作品可以参加社会科学成果评奖。
    第二十一条  违反本条例规定，有下列行为之一的，由市、区县人民政府地方史志工作机构责令限期改正；逾期不改正的，由市、区县人民政府地方史志工作机构提请有关行政部门依法查处或者给予处分： 
（一）无故拖延、拒不提供地方史志资料或者拒不承担编写任务的；
（二）未经批准，擅自编纂、出版以行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴及相关地情文献的；
（三）对已经审查通过的地方史志文稿擅自进行重大改动并出版的；
（四）故意提供虚假资料的；
（五）拒不向地方史志工作机构报送地方史志出版物（含纸质版、电子版）的。  

第二十二条  地方史志工作机构工作人员有下列行为之一的，由其所在单位对主管人员和其他直接责任人员予以处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在地方史志编纂中故意加入虚假资料的；
（二）将地方史志编纂工作中搜集的资料和形成的文稿据为己有的；
（三）将地方史志文稿作为个人著作擅自发表的；
（四）擅自处置地方史志资料，造成损毁或遗失的。

第二十三条  本条例自2010年1月1日起施行。

解读《淄博市地方史志工作条例》

一、 立法过程

2009年初，淄博市人大常委会将制定《淄博市地方史志工作条例》工作确定为2009年工作重点。2009年3月，市人大文教委和市史志办组成联合起草班子，开始组织材料；5月中旬，完成《条例（征求意见稿）》起草工作；8月中旬，完成征求意见工作，经进一步审慎、认真地研究修改，形成《条例（草案）》；8月28日，提请市人大常委会主任会议第二十八次会议审议通过；10月29日，《条例（草案修改稿）》获市十三届人大常委会第十五次会议审议通过；11月28日，《条例》获山东省十一届人大常委会第十四次会议审议通过。

二、立法的突出特点

《淄博市地方史志工作条例》以国务院《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》为立法主要依据，立足淄博市地方史志工作实际，着眼长远发展，对两个《条例》中原则性的规定做了进一步的细化，规范了一系列操作性更强的配套规章制度。针对全市史志事业发展中存在的亟待解决和潜在的一些问题，通过深入调研、广泛论证，在条例中进一步明确了政府编修志书的责任，明确了市、区县地方史志工作机构的职责范围，明确了各行业、各部门配合修志、提供资料、承担撰稿任务的义务，规范了审查验收的程序，规范了编纂人员的权利、义务和法律责任，使之更具有针对性和可操作性。

三、立法的背景和必要性

1981年，淄博市启动首轮社会主义新方志编修工作，至1996年，1部市志、8部区县志全部出齐；2002年，全市启动第二轮修志工作，市政府规划出版10部志书，已出版7部区县志和1部高新技术开发区志，其余2部区县志都已通过评审，《淄博市志》也已完成总纂。都将于今年底正式出版发行。《淄博年鉴》于1987年创刊，是全省第一部正式出版的地方综合年鉴，已连续出版23卷。全市还编修完成了数百种部门志、行业志、专业志、行业年鉴等各种地情书籍及相关地方史志理论研究成果。淄博市地情网站和8个区县地情网站相继建成，实现省、市、区（县）三级地情资料库联网。淄博市方志馆列入位于淄博新区的淄博市文化中心规划。作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业，连续28年的地方志工作和大规模修志行为，形成了一大批丰富的文化成果和资源宝藏，在资政、存史、教化，为各级领导提供科学决策、宣传推介淄博、服务经济社会发展和文化强市建设等方面发挥了重要作用。

但是，通过两轮修志和两个条例的执法实践，可以发现我市史志事业发展还面临不少问题和困难，突出表现为：

一是领导重视不够。从淄博市的情况看，首轮修志结束后，人才和业务都出现了断档现象，全市八个区县的地方史志工作机构有七个被撤销或被合并，二轮修志开始后，只好重设机构，重组人马，极大地影响了二轮修志的工作进度和工作质量。现在,二轮修志任务基本完成,又出现了一些新情况、新问题，如有的区县志书出版后修志机构和队伍被削弱、业务骨干被抽调走；有的地方史志工作机构不是直接置于政府领导之下，领导配备不得力，不到位；有的地方史志工作机构编制不足，编制被其他岗位人员长期占用，有的人员则被长期借调到其他单位工作；有的地方将史志工作机构当成收容站，安排不能胜任工作的人员、不具备相应专业知识和学术水平的人员、受处分人员到史志工作机构工作。在机关和事业单位改革中，忽视地方史志工作机构的综合管理职能和执法主体地位，多数区县史志工作机构人员未列为行政编制，导致地方史志工作被社会边缘化，丰富的地方史志文化资源得不到充分开发利用，上级业务部门部署的工作及自身主要业务工作因缺人、缺钱、缺条件等原因受到削弱甚至陷于停顿状态，严重影响了地方史志工作的正常开展。

二是社会关注度不高。不少部门和单位仍然不了解地方史志工作是国家法定的工作任务之一，缺乏法律、责任意识，对地方史志工作重视、支持不够；不少人片面认为编史修志完全是史志工作单位的事情，与己无关；个别承编单位内部责任不清、推诿扯皮，不能按时高质量地完成撰稿任务；有的史志资料所有权人或持有人拒绝提供修志基础资料；有的地方或单位受限于领导者个人意图、喜好和认识水平，所提供稿件甚至出现失真问题，等等。《淄博市志》续修工作中，有的篇目撰稿任务数年间不能落实，责任编辑跑断腿、磨破嘴也不见效，动辄就要市史志办的主要负责人亲自上门做工作；不少篇目撰稿质量很差，缺乏基础性资料，不能使用；有的稿件到撰稿单位征求意见，却如泥牛入海，甚至再也找不到了，只能返工重写，致使市志总体进度一拖再拖。不少区县志二轮志书编修中也普遍存在类似的问题，都在一定程度上增大了史志工作的难度。

三是地方史志工作基础发生变化，承编主体难以落实。首轮新方志编修工作是在当时计划经济的社会环境下，依靠强有力的行政支持和众多部门的积极参与，花费十几年的时间才完成的。随着社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转变以及企事业单位的转轨改制，二轮修志启动后，编修史志的工作基础和组织形式发生很大变化，原政府系统的许多单位已进入市场领域，志书的部分内容失去相应的承编部门；那些改制后走向市场的企事业单位，认为修志工作不是自己份内之事，不愿投入人力、物力和财力，有的干脆拒绝承担任务，极大地阻碍了修志工作的顺利开展。并且，随着社会的发展，承编单位和人员还会发生一些变化，产生新的不确定性，从而影响地方史志工作的正常开展和志书质量。志书是全面系统的地情资料，缺少哪一个部门和行业都不全面。

四是上位法的贯彻实施亟需地方法规的进一步细化和推进。国务院《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》是从全国、全省层面上对地方史志工作作出的统领性、原则性、方向性的规范和界定，对于基层史志工作中的不少方面，未作出详细、具体、明确的规范。如国务院《地方志工作条例》规定了地方志包括地方志书和地方综合年鉴，而对基层大量涌现的部门志、行业志、山水志等志书或年鉴，未作法律定性，也没有作出相应规范；再如在处罚方面，对史志工作机构及其工作人员的违法行为还缺乏明确具体的处罚规范。另外，随着形势的发展和变化，地方史志工作不断向新的领域开拓，已由传统的志书编修工作发展为志、鉴、库、馆和史志资源开发利用“五业并举”；按照省、市地方史志工作规划，“地方文献中心、地情资料中心、区域研究和课题咨询中心”建设已发展成为一项具有远大前景的文化建设基础工程。面对地方史志工作实践中出现的这些新情况、新问题，需要结合实际情况，在地方立法中做出适当的调整和规范，才能更好地保障两个条例在当地的贯彻实施。

四、增强立法内容的针对性和可操作性，突出实效性

我们主要从以下五个方面进行了一些探索：

（一）明确“地方史志”的概念，使之覆盖地方史志工作的全部领域。

地方史志的内涵应当适应地方史志事业发展的需要，随着形势的发展和地方史志工作领域的不断拓展而相应地丰富和延伸。国务院《地方志工作条例》第三条将地方志的内涵规定为“包括地方志书、地方综合年鉴”，地方志分为“省（自治区、直辖市）编纂的地方志，设区的市（自治州）编纂的地方志，县（自治县、不设区的市、市辖区）编纂的地方志”，只对县以上的地方志书、地方综合年鉴作出界定，各级部门和县以下的乡镇、村及机关、社会团体、企业事业单位的史志行为都未包括在内。《山东省地方史志工作条例》在第二条中虽然规定地方史志“是指各级各类志书、年鉴及相关地情文献”，从工作面上进行了概括，但未从概念上作具体阐述。对此，经过反复研究探讨，《淄博市地方史志工作条例》第三条对地方史志的内涵和外延都作了比较全面的阐述：“本条例所称地方史志包括地方志书、地方综合年鉴及相关地情文献。”“地方志书是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，包括市志、区县志、乡（镇、街道）志。”“地方综合年鉴是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会等方面情况的年度资料性文献，包括市年鉴、区县年鉴、乡（镇、街道）年鉴。相关地情文献是指系统记述本行政区域一定领域情况的地情资料，包括机关、社会团体、企业事业单位及行政村（社区）编纂的志书、年鉴及其他资料文献”。这样，从全市的角度，对“地方志书、地方综合年鉴、相关地情文献”的概念进行界定，将区县以下的乡（镇、街道）志、区县年鉴、乡（镇、街道）和机关、社会团体、企业事业单位及村（社区）编纂的志书、年鉴等其他资料性文献纳入地方史志的范畴，既不违背上位法已明确的概念，又比较完整、具体地明确和界定了三个概念的内涵和外延，涵盖了全市史志工作的全部领域，符合全市地方史志工作的实际和现状，顺应了地方史志事业发展的趋势和要求。

（二）对上位法的原则规定进行延伸、细化，使之更具操作性。

地方立法首要的功能就是保证宪法、法律、行政法规和国家大政方针在本行政区域内得以有效实施。因此，当上位法一些规定过于原则，或因地方特殊性而不能落到实处时，地方立法就应该发挥其应有作用。《淄博市地方史志工作条例》第三条全面阐述了地方史志的概念，使之更明确、更具体，一目了然。对过于原则的规定，则尽量予以细化、延伸，比如关于相关地情文献编纂出版实行备案制度方面，《山东省地方史志工作条例》第十五条作了 “有关单位可以自行组织编纂本条例第十三条、第十四条规定以外的志书、年鉴或者其他地情文献。编纂单位应当按照隶属关系或者注册登记关系报人民政府史志工作机构备案”的规定，但哪些单位向哪一级史志工作机构备案，在哪个环节上备案等都没有作出具体规范，可操作性不强，很难落到实处。《淄博市地方史志工作条例》第十五条将其细化为“（一）市级机关、社会团体、事业单位编纂的志书、年鉴向市人民政府地方史志工作机构备案后出版；（二）区县机关、社会团体、事业单位编纂的志书、年鉴向区县人民政府地方史志工作机构备案后出版；（三）行政村（社区）编纂的志书、年鉴向区县人民政府地方史志工作机构备案后出版”，这样规定，使其有了较强的可操作性，也便于分级管理、分级负责，有利于提高相关志书质量。新形势下的地方史志工作，已从单纯地编修地方志书发展成为将依法记载历史与研究现实、征集保存地方史志文献与服务现实有机结合，志、鉴、库、馆和史志资源开发利用“五业并举”的地方史志事业。因此，结合淄博史志工作的实际，将市、区县地方史志工作机构的职责加以细化、延伸，明确规定为9项，相对增加了“贯彻执行地方史志工作法律、法规”、“建设地情网站和方志馆”“组织开展地方史志学术研究、业务培训”等职责。这对于建立史志工作长效机制，更好地发挥地方史志工作机构的职能作用，促进地方史志工作机构更好地履行其法定职责，传承和创新地方史志工作，繁荣地方史志事业，保障全市地方史志工作的科学发展具有重要的意义。

（三）紧密结合本市实际设立规定，增强立法针对性。

《淄博市地方史志工作条例》立法过程中，十分注意在增强针对性上下功夫，比如，针对史志工作机构本身执法主体意识不强、社会也普遍认为史志部门没有执法职能的片面认识，将“贯彻执行地方史志工作法律、法规”列为第五条地方史志工作机构职能的第一项。以保证地方史志工作机构和地方史志工作者作为执法主体与管理部门，转变工作理念、工作方式、工作作风，增强法制观念，进一步提高依法行政能力，学会用法律手段管理修志工作；针对修志组织协调难度加大、初稿撰稿任务难以落实、资料征集困难、稿件质量差等问题，第八条规定承编单位“应当明确责任人员，接受本级人民政府地方史志工作机构的指导，按照时间和质量要求完成撰稿任务”；针对近年来，市内有些社会组织和个人为追逐单纯经济利益，随意点校、翻新出版旧志，既浪费社会资源、又对本地域地方史志工作带来被动和混乱的问题，在第五条第七项将“组织整理旧志，征集、保存地方史志文献”明确规定为地方史志工作机构的法定职责，突出了地方史志工作机构作为本行政区域内旧志整理合法主体的法律地位，以杜绝旧志整理工作中的无序行为；近年来，在我市社会科学成果评奖中，有些人片面认为地方志书是简单的资料汇编，不属于社会科学成果的范畴，屡屡将地方志书拒于政府社会科学成果评奖之外。针对这个问题，《淄博市地方史志工作条例》第二十条第二款作出 “地方史志作品可以参加社会科学成果评奖”的规定，通过立法形式，对此类问题进行规范；针对在全市二轮修志任务基本完成的形势下，有些区县领导在贯彻落实“一纳入五到位”的要求方面出现松动、弱化趋势，导致修志机构和队伍被削弱、业务骨干被抽调走、各项史志业务出现停滞，《淄博市地方史志工作条例》在第四条规定，“市和区（县）人民政府应当加强对本行政区域地方史志工作的领导，将地方史志工作纳入国民经济和社会发展规划，保障地方史志工作机构的工作条件，地方史志工作所需经费列入本级财政预算”，基本完整地涵盖了“一纳入（将地方史志工作纳入国民经济和社会发展计划）五到位（领导到位、机构到位、经费到位、队伍到位、保障条件到位）”的要求，突出强调了编史修志的官职、官责和法律责任，增强了地方立法的针对性，符合全市地方史志事业持续健康发展的要求和地方立法的基本目的。

（四）将地方史志工作制度化建设提升到法律层面。

《淄博市地方史志工作条例》把地方史志工作制度化建设作为立法的一个重要方向，主要目的是通过地方立法，将地方史志工作实践中一些行之有效且必须长期坚持的业务行为和运作机制固定下来，以保障地方史志工作的健康发展。第九条确立了地方志书、地方综合年鉴的官修制度，规定以行政区域冠名的地方志书、地方综合年鉴由乡（镇、街道）以上人民政府或本级人民政府地方史志工作机构组织编纂，其他组织和个人不得编纂，保证了地方史志的权威性，突出了地方史志的官职、官修色彩。第十一条规定了编纂地方志书、地方综合年鉴实行保密审查制度。这样规定对于保证地方史志作品观点正确、内容全面客观真实，把好政治关、保密关和史实关有重要作用。第十四条规定了全市地方志书、地方综合年鉴实行严格的分级审查批准制度，第十五条规定了市内相关地情文献编纂出版实行分级备案制度。第十六条规定地方史志文稿实行严格的审查出版程序，存在重大质量问题的应退回重修的制度。通过上述规定，为编纂出版各级各类志书、年鉴和相关地情文献建立起比较严格完善的质量保证体系，明确了地方史志的质量标准和确保质量的审查验收制度，对规范地方史志的编纂、审查、验收、批准和出版行为，具有重要的规范作用。第十五条关于编纂出版相关地情文献实行备案制度及第十八条地方史志作品出版后三个月内报送地方史志工作机构的规定，有利于上级地方史志工作机构对区域内全面情况的把握和有效控制，有利于及时收集、保存史志出版物，充实方志馆藏，有利于对区域内地方史志工作的监督和指导。《淄博市地方史志工作条例》确立了史志资料保存管理制度。首轮修志时，史志资料管理方面缺乏统一规范管理，很多珍贵的史志资料散失，对地方史志工作造成了难以挽回的损失。二轮修志中，也发生了有的修志人员为个人一己之私擅自将史志文稿据为己有等现象，严重危害了修志工作大局。第十三条规定“地方史志资料及形成的文稿，由市、区县人民政府地方史志工作机构集中统一管理，妥善保存，不得损毁。编纂工作完成后，应当移交方志馆保存、管理，个人不得擅自处置”。这为杜绝此类现象的发生，提供了法律依据，并且鉴于市、区县两级方志馆建设已基本到位，将国务院《地方志工作条例》中“应当依法移交本级国家档案馆或方志馆保存、管理”具体明确为“应当移交方志馆保存、管理”，也避免了不必要的争执、扯皮等问题的产生。

（五）突出强调了对违反条例行为的法律责任。

《淄博市地方史志工作条例》突出强调对违反条例行为的法律责任，以增强地方立法的法律效果、社会效果。其中，第二十二条列举出的五项行为是地方史志工作依法行政中遇到的一些主要问题和困难，第二十三条列举出的四项行为则是地方史志工作机构及其工作人员容易发生的一些违法、违规行为。《淄博市地方史志工作条例》在国家和省立法的基础上，参考各地经验作法，结合我市实际，对这些违规违法行为进行了细分和明确，将拒不承担志稿撰稿任务和拒绝提供地方史志资料,擅自编纂出版以行政区域冠名的地方志书、地方综合年鉴和相关地情文献、拒不向地方史志工作机构报送地方史志出版物及史志机构工作人员的渎职等行为列入查处范围，对于基层地方史志工作的持续健康发展将起到很好的保障作用。

回顾立法过程，如果说还有什么缺憾的话，《淄博市地方史志工作条例》刚性不足的问题还比较突出。作为立法，无非解决两个方面的问题，一是应该做什么，不该做什么;二是该做的没做，不该做的做了怎么办。从该法规内容看，前一个问题解决的比较好，基本上把当前本地地方史志工作遇到的困难和问题都涉及到了并做出了相应的规范;而对后一个问题的规范虽然相对上位法明确、具体了一些，但仍显得笼统、模糊，不是很好操作。当然，这些问题不是地方立法所能解决的，地方立法必须遵循与上位法不抵触原则，只有国家在全国层面上制定出大的原则和统一的规范，地方立法才能给以延伸和细化。这既需要在工作层面上继续作出深入实践和总结，也需要在立法层面上进行科学探索和升华。