淄博市人民政府

淄博市市场监管领域市场主体轻微违法容错纠错免罚轻罚办法

（征求意见稿）

第一条  为推进市场监管领域包容审慎监管，规范市场监管执法行为，持续优化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》《市场监督管理行政处罚程序规定》等法律法规规章以及国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》以及总局、省局行政处罚自由裁量权适用有关文件，制定本办法。

第二条  本办法适用于淄博市辖区内市场监管领域行政处罚工作。本办法所称市场主体包括各类企业、农民专业合作社、个体工商户以及市场监管部门其他监管对象。

第三条  本办法所称的免罚是指因法定原因对特定违法行为不给予行政处罚。

本办法所称的轻罚包括减轻处罚和从轻处罚。

减轻处罚是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或者处罚幅度，包括在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处，或者在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。

从轻处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度。其中，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分。

第四条  市场监管部门对轻微违法行为作出不予处罚和从轻减轻处罚的决定，应当以事实为依据，遵守法定程序，坚持过罚相当，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，兼顾地区经济社会发展状况、当事人主客观情况等因素，合理、规范行使自由裁量权。

第五条  市场监管部门对轻微违法行为作出不予处罚和从轻减轻处罚的决定，应当坚持处罚与教育相结合，纠正违法行为，教育引导当事人自觉守法。

第六条  有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：

（一）不满十四周岁的未成年人有违法行为的；

（二）精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（三）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；

（四）除法律、行政法规另有规定外，当事人有证据足以证明没有主观过错的；

（五）除法律另有规定外，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为在五年内未被发现的，其他违法行为在二年内未被发现的；

（六）其他依法应当不予行政处罚的。

初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

第七条  有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；

（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（三）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（四）主动供述市场监管部门尚未掌握的违法行为的；

（五）配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的；

（六）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

第八条  有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的；

（二）积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的；

（三）主动改正或者及时中止违法行为的；

（四）违法行为轻微，社会危害性较小的；

（五）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

（六）当事人因残疾、重大疾病、下岗失业等原因生活确有困难的；

（七）相关职能部门认定的社会求助对象有违法行为的；

（八）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

第九条  违法行为轻微，可以结合下列因素综合认定：

（一）主观过错较小；

（二）初次违法；

（三）违法行为持续时间较短；

（四）及时中止违法行为；

（五）没有违法所得或者违法所得金额较小；

（六）案涉货值金额较小；

（七）案涉产品或者服务合格或者符合标准；

（八）因当地传统习俗等有违法行为；

（九）其他能够反映违法行为轻微的因素。

第十条  危害后果轻微，可以结合下列因素综合认定：

（一）危害程度较轻，如未发生显性社会危害后果，对市场秩序的扰乱程度轻微，对消费者欺骗、误导作用较小等；

（二）危害范围较小；

（三）危害后果易于消除或者减轻；

（四）主动消除或者减轻违法行为危害后果；

（五）主动与违法行为损害的对象达成和解；

（六）其他能够反映危害后果轻微的因素。

第十一条  当事人有下列情形之一的，属于及时改正：

（一）在市场监管部门发现违法行为线索之前主动改正；

（二）在市场监管部门发现违法行为线索之后，责令改正之前主动改正；

（三）在市场监管部门责令改正后按要求改正。

前款所列三种情形的及时性、主动性依次减弱，市场监管部门在作出从轻、减轻处罚或者不予行政处罚的决定时，应当综合考虑改正情节。

第十二条  当事人的主观过错包括故意和过失，故意的过错程度大于过失。

没有主观过错的举证责任由当事人承担。

当事人是否存在主观过错，可以结合下列因素综合认定：

（一）当事人对违法行为是否明知或者应知；

（二）当事人是否有能力控制违法行为及其后果；

（三）当事人是否履行了法定的生产经营责任；

（四）当事人是否通过合法途径取得商品；

（五）当事人是否取得生产经营活动的合法授权；

（六）其他能够反映当事人主观状态的因素。

法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第十三条  初次违法是指当事人第一次实施该性质违法行为。

经询问当事人，并查询国家企业信用信息公示系统以及执法办案系统，发现当事人三年内没有有同一性质违法行为的，可以认定为初次违法。

第十四条  在立案前的核查阶段已查清事实，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条所列情形的，可以不予立案。不予立案的，应当填写不予立案审批表，阐明核查情况及不予立案理由，报市场监管部门负责人批准，核查材料、不予立案审批表等留档备查。

在立案后查清事实，拟作出不予处罚或者从轻、减轻处罚决定的，应当依照相关程序要求办理，制发《不予行政处罚决定书》或者《行政处罚决定书》，阐明违法事实和理由，结案后按照《市场监督管理行政处罚程序规定》第七十八条的规定予以立卷归档备查。

对于违法行为成立但依法不予行政处罚的，应当在《不予行政处罚决定书》中予以批评教育或者采取其他方式给予批评教育，并引导督促其改正违法行为。

第十五条  当事人违法行为未列入行政处罚裁量基准、免于处罚清单、减轻处罚清单或者不符合其中所列条件的，市场监管部门应当按照《行政处罚法》等法律法规规章，结合本办法，综合裁量作出是否不予处罚或者从轻、减轻处罚的决定。

第十六条  当事人同时具备两个或者两个以上从轻处罚情形、且不具备从重处罚情形的，应当按照法定处罚种类和处罚幅度的最低限度实施行政处罚。

对有证据证明严重危害公民身体健康和生命安全、造成重大财产损失等严重危害后果的违法行为，不得不予行政处罚或者从轻、减轻行政处罚。

当事人既有从轻或者减轻行政处罚情节，又有从重行政处罚情节的，市场监管部门应当结合案件情况综合考虑后作出裁量决定。

第十七条  法律、法规、规章以及上级文件等对不予行政处罚或者从轻、减轻行政处罚另有规定的，从其规定。

第十八条  本办法自2024年月日起施行，有效期至年月日。

附件：1.淄博市市场监管领域轻微违法行为不予行政处罚清单（2024版）

             2.淄博市市场监管领域轻微违法行为减轻行政处罚清单（2024版）

             3.淄博市市场监管领域不予实施行政强制措施清单（2024版）  

为推进全市市场监管领域包容审慎监管，助力打造宽松平等的法治化营商环境，淄博市市场监管局起草了《淄博市市场监管领域经营主体轻微违法容错纠错免罚轻罚办法》，并配套梳理《淄博市市场监管领域不予实施强制措施清单（2024版）》《轻微违法行为不予行政处罚清单（2024版）》和《轻微违法行为减轻行政处罚清单（2024版）》三张清单。

一、背景和目的

行政执法面广量大，一头连着政府、一头连着群众，而行政处罚作为一种企业、群众感受最为真切的执法行为，直接关系着社会公众对党和政府的信任、对法治的信心。近一段时期以来，全国范围内有关市场监管部门行政执法“小过重罚”“机械执法”等方面的舆情时有发生，给市场监管工作带来了极大负面影响。在新发展阶段，如何完整、准确、全面贯彻新发展理念，更好做到执法为民，让企业和群众在每次行政处罚中感受到公平正义，是摆在市场监管人面前的一项紧迫课题。

近年来，淄博市市场监管局在规范执法行为，解决“机械执法”“一刀切执法”方面，作了一系列探索和实践，取得了一定成效。2019年，市场监管部门改革完成之初，即制定出台了《淄博市市场监管领域免检查、轻微违法行为免强制、免处罚清单》，梳理公布50项免检查、免强制、免处罚事项，探索包容审慎监管。省市场监管局、省药监局《轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》2020版和2021版下发后，本着规范统一的原则，我局废止了自行出台的规定，同时，整合发布淄博市市场监管领域2021版“免罚减罚清单”78项，将不罚、减罚工作统一于上级文件规定，并对相关案件立案核查、审批程序、教育整改等流程环节具体要求进行细化，确保了“清单”准确贯彻、严格执行。“清单”实施以来，全市市场监管系统共办理轻微违法行为不予处罚案件800余件，涉及处罚数额2200余万元，有效减轻了相关经营主体负担，提升了执法温度和部门形象。2022年底，我局综合执法支队被司法部表彰为“全国依法行政先进集体”。

在前期工作的基础上，我局立足营造更加宽松平等的法治化营商环境，针对前期免罚减罚措施“含金量”不足、针对性不强、操作性较差等方面问题，以突破性的制度供给为切入点，通过构建更加系统、完备的经营主体容错纠错免罚轻罚机制，着力规范执法行为，提升执法质量，打造“治未病、轻免罚、重严惩”有法度有温度的执法模式，力争使市场监管工作让政府放心、让群众满意、让执法人员安心，实现监管执法政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

二、制定依据

《办法》主要制定依据为：《中华人民共和国行政处罚法》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》以及市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》等。

三、主要内容

《办法》共十九条。

（一）第一条至第五条规定了出台的目的、依据、适用范围，不予处罚、减轻处罚、从轻处罚的定义和裁量原则。

（二）第六条至第八条规定了应当依法不予和可以不予处罚的情形，应当和可以依法从轻减轻处罚的情形。

（三）第九条至第十四条规定了违法行为轻微的认定因素，危害后果轻微的认定因素，及时改正的情形和方式，主观过错的范围、举证责任、认定因素等，以及初次违法的定义和认定方式。

（四）第十五、十六条规定了不予处罚、从轻减轻处罚的程序和文书使用要求，与行政处罚裁量基准、清单的衔接适用要求。

（五）第十七、十八条规定了不得不予处罚或者从轻、减轻处罚的情形，既有从轻或者减轻情节又有从重情节的裁量规则，以及法律、法规、规章另有规定的情形。

四、特色亮点

（一）立足于统一规范。《办法》对分散于各种法律文件中关于轻罚免罚制度的内容进行了较为系统的梳理、提炼，充分借鉴了其他地区市场监管部门的经验，是建立全市统一的市场监管领域免罚轻罚制度的一次探索。《办法》及配套的“三张清单”在保证符合法律法规规章规定的前提下，相关内容与国家市场监管总局、国家药监局、省市场监管局、省药监局自由裁量适用意见、规则以及裁量基准等基本保持了一致。

（二）聚焦于可操作性。《办法》重点对违法行为轻微、危害后果轻微、及时改正、主观过错、初次违法等免罚轻罚规定的核心裁量要素进行了细化，以此推动免罚轻罚制度在具体案件中的适用，为全市市场监管系统行政执法人员提供了统一规范、细化可操作的执法指引，为推动免罚轻罚制度落地提供有力制度支撑。配套的“三张清单”更是充分考虑了当前基层一线执法实际情况，本着既守住底线、又留足空间的原则，在相关情形适用条件上基本做到了宽严相济、松紧有度。

（三）致力于“含金量”。《办法》配套的“三张清单”起草过程中，进行了大量调研，在摸清一线执法情况的基础上，瞄准当前执法办案重点领域、环节，在法律法规框架下，大胆突破，直接触及敏感区、蹚入深水区，许多困扰执法办案人员疑点、难点、堵点问题，有望得到很好解决。从经营主体角度来看，“三张清单”极大减轻其轻微违法所产生的法律责任和违法后果，可以说“含金量”十足。

近年来，淄博市市场监管局先后出台多版市场监管领域轻微违法行为免罚轻罚清单，对建立企业轻微违法免罚轻罚制度进行了有益探索。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求“全面推行轻微违法行为依法免于处罚清单”。近期，国务院下发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，对规范和监督罚款的设定与实施提出了明确要求。为全面贯彻落实上述文件政策要求，树牢以人民为中心的理念，淄博市市场监管局拟出台本《办法》，在全市系统构建企业容错纠错免罚轻罚机制，打造“治未病、轻免罚、重严惩”有法度有温度的执法模式，切实维护市场秩序，保护企业群众合法权益，实现监管执法政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，助力全市优化法治化营商环境。

文件起草完成后，2024年4月12日，通过我局官网发布公告，公开向社会征求意见建议。截至5月13日，未收到相关意见建议。