各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：
　　《淄博国家扶贫改革试验区建设实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　     　　　　　　　　　　淄博市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年6月29日

淄博国家扶贫改革试验区建设实施方案

　　2014年12月，国务院扶贫开发领导小组第四次全体会议研究同意，淄博市列入国家扶贫改革试验区（以下简称“试验区”）。为认真贯彻落实国家、省关于扶贫开发和扶贫改革试验区建设的有关要求，深入推进淄博扶贫改革试验区建设，现制定实施方案如下。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想
　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），顺应经济发展新常态，以转型为主线，以扶贫、改革、试验为主题，以经济社会全面发展作为解决贫困问题的根本途径，以做大经济总量、提高人民收入作为最终目的，把扶贫开发作为最大民生工程，把城乡贫困人口作为主要对象，稳定增加扶贫对象收入，推动区域经济加快发展、产业优化升级、城乡环境持续改善、社会事业不断进步，打赢新一轮扶贫改革攻坚战，为实现共同富裕奠定坚实基础。
　　（二）目标任务
　　以生产发展、生活富裕、生态改善为目标，形成扶贫开发的新体制机制，有效破除制约贫困人口增收和城乡统筹发展的制度障碍，进一步优化升级产业结构，改善城乡环境，基本实现人与自然和谐相处、经济社会可持续发展，形成工业化、信息化、城镇化、农业现代化与扶贫开发有机结合、良性互动、共同发展，走出一条具有淄博特色的扶贫开发新路子，力争到2017年底实现精准识别的8.7万户17.2万贫困人口全部脱贫，在国家新一轮扶贫开发攻坚战中发挥示范作用，在全省率先实现全面建成小康社会目标。通过努力，到2018年，扶贫对象吃、穿、住和义务教育、基本医疗得到保障，农村居民基尼系数、恩格尔系数、平均受教育年限、平均预期寿命和文化娱乐消费支出比重等指标排在全省前列。到2020年，贫困地区交通、水利、能源、通讯等基础设施得到全面改善，基本公共服务领域主要指标位于全省前列，低收入农村人口年人均收入高于全省平均水平。
　　（三）基本原则
　　1.坚持城乡统筹。着力在城乡资源要素双向流动、产业发展联动推进、公共服务均衡覆盖、基础设施同步建设、生态环境全面改善等重点领域和关键环节上取得体制突破，加快构建城乡融合发展的扶贫开发新体制。
　　2.坚持保障权益。以保障农民权益、增进农民利益为核心，坚持尊重农民意愿，着力破除影响农民群众切身利益的体制障碍，切实保障农民在土地承包经营、宅基地使用、集体经济、创业就业、公共服务等方面的权益，使广大农民平等参与现代化进程，共享现代化成果。
　　3.坚持协同推进。以扶贫改革试验区为平台，坚持加强顶层设计与鼓励基层创造相结合，在国务院扶贫办和省级有关部门指导下，强化市级协调作用，充分发挥市直相关部门的主观能动性和区县、镇村的主体作用，形成上下联动、部门协同、共同推进改革试验的格局。
　　4.坚持分类指导。坚持广泛参与、重点突破的基本要求，从实际出发，确定开展扶贫改革的重点领域和先行区域，开展封闭运行、风险可控的改革试验，力求取得普适性和长效性的成果。
　　（四）实施步骤
　　1.启动阶段（2014年）。组建组织机构，完善工作机制，编制总体方案，报省政府批准实施。明确责任部门，确定工作分工，建立工作制度。制定试验区建设总体实施规划和分项规划，落实先行先试政策。
　　2.实施阶段（2015年-2018年）。按照试验区建设总体实施规划和分项规划，推进试验内容有序实施。加大市区（县）统筹、资源整合力度，争取各级支持。适时开展改革试验过程评估，调整政策措施，建立扶贫开发新体制。
　　3.完善阶段（2019年-2020年）。完善改革试验政策措施，健全扶贫体制机制，总结创新经验，巩固试验成果，接受国家和省评估验收，推广改革试验成功做法。
　　二、建设内容
　　（一）创新农业生产经营体制机制，夯实产业扶贫基础
　　1.培育壮大新型农业经营主体，全面提升产业化扶贫水平。产业扶贫是贫困人口持续增收的主要来源。按照“积极引导、政策支持、规范运作”的要求，以点带面、整体推进，大力开展农民专业合作社示范社、家庭农场示范场和市级以上农业产业化龙头企业评选创建活动，推动农民专业合作社规范发展，家庭农场适度规模经营，加快形成农副产业集群，完善产业链条，带动贫困农户增收。到2017年，农业新型经营主体达到5000家以上，市级以上农业产业化龙头企业达到200个，实现销售收入210亿元，带动农户58万户，60%以上的贫困户实现增收。扶持市级以上农民专业合作社示范社200家，规范发展农民互助资金示范社100家。加强新型农业经营主体的制度建设，指导其完善产品研发、市场开拓和内部管理制度，引导健康发展。以市场为导向，深入推进农业结构调整，将设施农业、养殖业、特色种植业、林果业等优势特色产业作为扶贫开发的主导产业，打造蔬菜、畜牧、果业、苗木花卉、中草药、小杂粮等高效特色扶贫产业，到2020年，蔬菜种植面积达到105万亩，优势经济作物种植面积达到300万亩，建设农产品标准化基地130个，有机、绿色、无公害农产品品牌达到200个，“三品一标”产地认定面积150万亩。全市畜禽规模化养殖比重达到85%。
　　2.支持农业龙头企业参与扶贫开发，建立产业带动农民就业增收机制。创新企业扶贫模式，引导市级以上农业龙头企业结合企业产业特点和发展需求，到贫困村发展产业项目。引导社会资本到农村发展适合企业化经营的种植业、养殖业和农产品加工业。
　　3.创新农业经营模式，带动贫困户增收。改革农村土地粗放经营方式，建立有利于土地承包经营权向龙头企业、专业大户、合作社、家庭农场等新型生产经营主体有序流转的激励机制，实现土地集约化、规模化经营，通过典型示范和辐射带动，使建档立卡贫困户实现长效稳固增收。将国家新增补贴和支农项目重点向专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体倾斜。把新型经营主体列为支农项目申报和实施主体，作为政策性农业保险支持的重点，通过贴息、产业基金、融资增信、补助等形式，引导财政资金和金融资本、社会资本投向新型农业经营主体。
　　4.探索电商扶贫。适应新技术、新业态发展，探索电商扶贫新路径，尝试寻找电商业务与扶贫的结合点，在部分贫困村设立一批电商扶贫的实验基地，推行电子商务（包括网销和网购）。采取“平台+园区+培训”方式，通过兴办电商交易平台，整合优势产品资源，构建面向电商的产业体系；以建设电子商务园区作为电商扶贫政策载体，聚合电商发展要素，为电商发展提供服务支撑；以电商培训做实扶贫人才培训基础，为电商发展提供人力资源和人才储备。
　　5.探索利益联结机制。积极探索农业产业化龙头企业与贫困农户的利益联结机制，构建以互利共赢为目标，以村企互动、村社（合作社）联建为平台的社会扶贫新模式。指导新型生产经营主体建立公平合理的收益分配制度和收益保障制度，确保贫困农民资源有收益、劳动有报酬。
　　（二）创新产业支撑的城乡一体化体制机制，提高对贫困人口的服务水平
　　1.统筹推进城乡社会发展，实现基本公共服务均等化。加强教育、就业、社保、医疗卫生等基本公共服务，帮助贫困群众提高身体素质、文化素质、就业能力，阻止贫困现象代际传递。以破除城乡二元结构为突破口，推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理和扶贫工作一体化，促进基本公共服务向贫困村覆盖。加强贫困地区公共文化服务体系建设，积极推进广播电视村村通、公共数字文化建设、文化大院建设、文化信息资源共享和农家书屋等文化惠民工程向贫困乡村延伸，推进贫困村接通符合国家标准的互联网。到2015年，行政村实现村村有文化大院、健身场所、农家书屋和公共电子阅览室，确保实现通讯信号、互联网全覆盖。九年制义务教育实现全覆盖，农村校舍标准化建设全面完成，农村幼儿毛入园率达到99%。完善农村公共卫生、医疗服务体系，切实解决5.5万户因病致贫扶贫对象“看病难”、“看病贵”问题，努力阻止因病致贫、因病返贫。农村社会化养老助残服务体系初步建立，完善农村困难家庭常年病人和重度残疾人托管机构的管理运行机制。做好贫困地区人口和计划生育工作，推动更多的计生贫困家庭实现“少生快富”。加快县城和小城镇建设，稳步提高城镇化水平，到2020年，城镇化率达到70%以上，建设一批布局合理、功能完善、产业集聚、特色鲜明、生态宜居的小城镇，加快贫困人口市民化进程。在行政村通柏油（水泥）路的基础上，实现村内主干道全部硬化。全面解决行政村生产生活用电，实现农村电网与城市电网具有同等的供电可靠性。全面提升农村供水工程，保障农村饮水安全。推广使用清洁能源，中心小城镇实现集中供暖、供气。
　　2.改革农村产权制度，增加贫困户财产性收益。探索建立城乡统一的土地、房屋产权登记制度，逐步建立城乡统一的土地交易市场。开展农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权等农村产权交易，推进农村产权流转交易公开、公正、规范运行。建立农村土地流转交易和抵押融资平台，在区县行政服务大厅、镇（办）社会管理服务中心设立农村土地流转交易服务平台，在村居设立土地流转信息员。建立农村土地流转价值评估体系，采取协商定价、专家评估、中介评估等形式，合理确定土地承包经营权价值，为流转交易、抵押融资提供参考。组建专家库，构建农村承包土地确权、土地流转和抵押融资两个平台、培育新型农业经营主体“四位一体”的服务体系。
　　3.改革户籍管理制度，促进贫困人口市民化。建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件的、城乡统一的户籍管理制度。实行农民经济身份与社会身份的分离，户口迁移农民继续保留其在农村原有的土地山林承包权、经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等集体经济权益，并同等享有在城镇的教育、卫生、就业、社保等公共服务权益。
　　(三)创新扶贫开发与生态环境建设相结合的扶贫体制机制，提高贫困地区生态文明水平
　　1.探索扶贫开发与生态补偿相结合机制。大力开展荒山造林、路域水系绿化、小流域治理等生态建设工程，积极发展林地经济和生态旅游业，改善生态环境，促进农民增收致富。到2020年，全市森林覆盖率达到38%，果品经济林达到130万亩。推进实施太河水库水源地保护区生态补偿机制建设,按照“谁治理谁利用、谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，进一步明确补偿范围、补偿标准和补偿资金来源。促进扶贫开发与生态建设相结合，对太河水库水源地保护区内及其他重点贫困村区域内，能够防止水土流失、促进生态环境改善、具有生态效益的项目给予扶持。
　　2.发展生态友好型农业，促进贫困村环境治理。大力发展循环农业，提高人畜粪便、秸秆等农村废弃物资源化利用水平。深入推进秸秆转化利用工作，改变农村燃料结构，减少煤炭使用，减少大气污染物排放。推进美丽乡村建设，打造一批规划科学布局美、村容村貌环境美、功能齐全生活美的美丽乡村。实施农村环境连片整治，加快镇村垃圾和污水处理设施建设，推进城乡环卫一体化，建立农村垃圾整治长效机制，全市农村全部实现“户集、村收、镇运”垃圾处理体系，贫困村垃圾无害化处理率达到90%以上。
　　3.发展休闲农业，促进乡村生态旅游扶贫。充分挖掘齐、鲁文化内涵，建设“南部山区林果、北部平原水乡”为主的乡村旅游，坚持保护与开发相结合，整合乡村资源，谋划特色旅游精品线路，创建一批省级旅游强镇、旅游特色村，打造一批省级乡村旅游示范县、示范镇、示范村、示范点和精品采摘园项目，提质升级一批省级星级“农家乐”产品，积极推进乡村旅游连片发展，提升乡村旅游发展档次。加强乡村旅游精准扶贫，推进乡村旅游富民工程建设，引导农民就地就业、就地脱贫、就地致富，形成以旅强农、以农促旅、农旅结合良好局面。
　　4.探索光伏扶贫，稳定增加贫困人口收入。在积极争取国家重点光伏设施农业项目和具有扶贫功能的光伏电站项目的同时，先行先试，因地制宜开展光伏扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，对符合条件的建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，扩大光伏发电安装规模，增加安装户数，提高贫困人口收入。
　　（四）创新金融扶贫机制，破解贫困农户贷款难
　　1.创新金融扶贫机制。市及区县设立政府财政资金主导的为“三农”服务的专业融资性担保公司。建立扶贫资金与银行资金合作扶贫新机制，探索政府财政资金和农业龙头企业资金联合建立风险基金，与金融机构合作，向经济实体发放贷款，提高贷款额度，放大财政资金的引导作用。进一步发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势，支持农业发展银行发挥政策优势，强化农业银行县事业部“一级经营”能力，拓展邮政储蓄银行小额贷款业务，发挥农村信用社贫困地区主力军作用，鼓励其他商业银行创新信贷管理体制，增加贫困地区信贷投放。推动金融机构网点向贫困镇和社区延伸，改善贫困村支付环境。加快信用户、信用村、信用镇（办）建设，在区县逐步建立农村统一征信服务平台，深化农村信用体系建设。探索以农村信用体系建设为基础，开展农户授信与银行卡授信相结合的信贷业务，扩大新型农业经营主体主办行制度实施范围，开立存贷合一帐户，破解新型农业经营主体融资难题。
　　2.加强金融扶贫产品创新。建立农村土地经营权证抵押融资平台，扩大抵押担保品范围，开展农村土地承包经营权、依法可以抵押的集体建设用地使用权、集体土地范围内房屋所有权和林权等“四权”担保抵押贷款。进一步扩大林权、生物资产、蔬菜大棚所有权抵押贷款规模，完善贷款贴息政策。充分发挥金融市场功能，扩展直接融资渠道。充分利用齐鲁股权交易中心平台，优先扶持贫困村内新型农业经营主体挂牌交易。加强涉农信贷与涉农保险协作配合，拓展“贷款+保险”的融资新模式。鼓励银行机构不断创新农户贷款担保方式，完善融资担保体系，建立符合农村特点的抵（质）押担保方式和融资工具，解决贫困农民融资难题。
　　3.规范发展贫困村村民互助资金组织。坚持政府引导与群众自愿相结合，坚持制度创新与规范发展相结合，坚持民主自治管理与政府监督管理相结合，积极稳健地推进贫困村互助资金组织健康规范发展。加大政府扶持力度，扩大互助资金规模，加强资金绩效考评，提高资金使用效能。
　　4.推进扶贫小额贷款。建立诚信体系平台，制定授信政策，生成建档立卡授信贫困户数据库，采取财政贴息扶持政策，支持金融部门开展对建档立卡贫困户发展扶贫特色产业。成立政府扶贫担保基金，为扶贫小额贷款提供担保，并鼓励金融机构积极开展“企业+贫困农户”或“企业+农民合作社+贫困农户”的上下游产业链融资模式，推动贫困地区开发式扶贫、产业化扶贫。在试点的基础上，逐步提高贫困农户的获贷率和受益面，力争两年内实现重点贫困区县全覆盖。探索开展互助资金与小额信贷相结合业务，扩大资金规模，完善扶贫小额贷款制度和扶贫小额贷款贴息管理办法。对建档立卡贫困户，合理确定贷款贴息额度。优化扶贫贴现贷款流程，支持金融机构积极参与发放扶贫贴息贷款。
　　（五）创新智力扶贫机制，提升贫困人口的内生动力
　　1.完善就业创业机制。建立多层次的培训体系，实施劳动力素质提升工程，以提高农村劳动力务工技能和农村实用技术为切入点，对建档立卡贫困户进行农村实用技术培训和劳动力转移培训，提高贫困户劳动力职业技能。引导和组织有文化、有技能的农村劳动力向二、三产业转移，确保农村零转移就业贫困家庭每户至少有一人实现转移就业。
　　2.实施“领头雁”培训工程。每年选择200名与贫困村联系密切的新型经营主体负责人和贫困村两委负责人集中进行培训，提升带领村民干事创业、脱贫致富的动力和能力。构建合作创业机制，鼓励农村能人领办农民专业合作社，引导贫困农户以土地、资金、劳动力等参股入社，扩大就近创业就业。
　　3.开播《现代农业频道》。以农广校为依托，开播《现代农业频道》，每天24小时滚动播出现代农业技术、贫困户创业经验交流、农业种植、养殖、产品加工技术方法，积极为有创业意愿的贫困户提供技术支持。
　　4.开办《淄博农民手机报》。向有创业项目的贫困农户免费发送信息，发布我市天气预报、农村时事政策、农民创业信息、农产品价格信息等田间地头急需的政策和技术信息，帮助贫困户在劳作创业区内得到及时信息保障。
　　5.创办“田间学校”。创新农技推广和农民培训的理念与模式，围绕设施农业大棚瓜菜、林果种植、食用菌种植等特色优势产业，把“农技教室”设立在田间地头，适时举办“田间课堂”、“田头培训班”，农技人员根据农事季节和农民需求，理论教学与实践教育相结合，长期与短期结合，帮助贫困农民及时解决生产中遇到的难题。2015年，创办农民“田间学校”100所以上，每年培训建档立卡贫困农民2万人次，拓宽贫困人口的思路与视野，提高自身脱贫的能力。
　　（六）创新社会扶贫体制机制，提高精准扶贫水平
　　1.健全完善驻村帮扶长效机制。完善市领导联系重点镇、市（区县）直部门单位挂包帮扶贫困村工作制度，建立长效机制。落实100%挂包率，确保贫困村都有单位挂包帮扶。落实包村干部驻村制，每月驻村时间不少于20天。落实挂包单位帮扶责任制，确保出实绩。继续选派“第一书记”到贫困村抓党建促脱贫，建立基层党组织、党员干部、农村能人和大学生村官带动扶贫对象致富机制。
　　2.完善行业扶贫到村到户到人精准扶贫机制。明确行业部门扶贫职责，制定行业扶贫规划，形成各级无缝对接、合力帮扶的行业扶贫机制。落实政策、资金、项目“三优先”，集中向山区、库区、滩区等贫困地区倾斜。切实解决好出行、饮水、就医、上学、住房等突出民生问题，实施农村饮水安全工程，确保2015年年底前163户建档立卡饮水困难贫困户吃上安全水。制定危房改造计划，明确建设标准，确保3931户住房困难户在2017年年底前达到住房要求。对1496户因学造成阶段性困难的贫困户，加大救助力度，探索对在读高中贫困生适当比例减免学费，对在读中高职贫困生给予每年不少于3000元的特殊困难补助，对在读大学生，给予一次性补助和助学贷款，切实提高贫困户后代的整体素质和自我发展能力。在完成“五通”（通路、通电、通自来水、通广播电视、通信息）、“十有”（有旱涝保收田、有致富项目、有办公房、有卫生室服务、有卫生保洁制度、有学前教育、有文化活动室、有健身场、有良好生态环境、有就业保障措施）目标基础上，实现道路畅通、垃圾处理、文化健身、卫生计生、生态环境“五到村”，生活保障、危房改造、安全饮水、供电通信、广播电视“五到户”，就学保障、就医保障、就业培训、产业扶持、增收措施“五到人”。
　　3.健全完善扶贫开发管理工作机制。加强对扶贫开发工作的领导，注重扶贫开发工作队伍建设，明确承担扶贫开发任务的机构，合理配备工作人员。建立健全扶贫开发考核奖惩机制，将扶贫开发纳入对区县和部门年度考核范围。改革财政专项扶贫资金管理机制，建立以结果为导向的资金分配机制，将资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合。建立体系完备的扶贫对象识别机制，开展精准化扶贫开发。成立市扶贫开发协会，建立市级扶贫开发信息平台，形成有效的协调、协作和监管机制。广泛开展“结亲、解困、帮富”行动，动员、引导更多社会力量参与扶贫事业，创新人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫参与机制，推动形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。
　　4.实行政府兜底式精准救助机制。全力保障和改善民生，建立城乡统一的社会保障体系，到2020年，实现城乡常住人口养老保险全覆盖，建立统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系。建立扶贫开发政策与最低生活保障制度的有效衔接机制，对已甄别界定清楚的贫困户实行分类管理，对因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的“五保户”、无劳动能力“低保户”，全部纳入社会保障范围，做到应保尽保，并逐步提高保障标准，使农村低保标准与扶贫标准合理衔接。同时在低保对象的教育保障、医疗救助、高龄补贴、取暖补贴、电费补贴、电费减免等方面制定配套政策，对困难群众实行精准救助。
　　三、保障措施
　　（一）建立组织领导体系。市里成立淄博国家扶贫改革试验区建设领导小组，办公室设在市农业局，建立定期例会制度。各区县要结合实际成立相应工作机构，建全工作机制，充实工作力量。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，带领群众立足自身实现脱贫致富。要根据试验区建设内容，组建专题改革试验小组，实施专项改革试验。建立信息交流平台，加大信息共享。
　　（二）落实相关部门责任。市试验区建设领导小组成员成员单位要围绕改革试验重点，结合部门实际，制定涉及本部门的改革试验专项方案。建立试验区建设重点责任部门联席会议制度，明确工作重点和任务分工。各相关部门要确定一名工作联络员，负责日常工作的联络，总结反馈扶贫开发和改革试验工作成效，总结推广先进典型经验。
　　（三）建立资源整合机制。围绕改革试验重点工作，以财政扶贫资金为引导，建立发展改革、住房城乡建设、国土资源、民政、人力资源社会保障、农业、水利、林业、交通运输、环保、教育、文化、卫生计生、残联等部门相关资源要素的整合投入机制和相关建设项目的配套跟进机制。
　　（四）加大政策支持。在积极争取国家、省政策扶持的基础上，加大对试验区内贫困山区道路、饮水、灌溉等基础设施建设投入，优先满足试验区重点贫困镇村道路改造和村村通柏油（水泥）路、一事一议项目建设资金需求。市财政每年继续列支4000万元专项扶贫资金，用于扶贫开发及扶贫改革试验区建设，并适时适度增加。同时，引导社会资本和银行资金投向改革试验重点领域。
　　（五）加大督查考核力度。建立试验区建设重大政策、重点项目评估监测机制。市委督查室、市政府督查室会同市委组织部、市发展改革委、市财政局、市农业局等部门，加强督促检查，切实做到扶贫开发有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。

　　附件：1.淄博国家扶贫改革试验区建设任务分解表

　　　　　2.淄博国家扶贫改革试验区建设任务进度安排表  15BZ63附件

　　抄送：市委各部门，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市法院，市检察院，淄博军分区。各民主党派市委。