淄政发〔2011〕29号

 

 

淄 博 市 人 民 政 府

关于基层医疗卫生机构综合改革的实施意见

 

各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：

全面推进基层医疗卫生机构综合改革是深化医药卫生体制改革的一项重要内容，是科学构建基层医药卫生体制机制的创新实践，是一项重大的民生工程。这项改革将基本医疗保障、基本药物制度、基层医疗卫生服务体系和基本公共卫生服务均等化等改革任务有机衔接，在基层首先构建基本医疗卫生制度，并作为公共产品向人民群众提供，对于逐步实现人人享有基本医疗卫生服务具有重要意义，对于推动公立医院改革也具有重要的借鉴作用。根据国家、省、市有关规定，结合我市实际，在前期工作的基础上，市政府决定在全市全面实施基层医疗卫生机构综合改革。

一、改革的总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国家和省深化医药卫生体制改革的决策部署，紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，彻底破除“以药补医”机制，推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制综合改革，加快建立坚持公益性、调动积极性、保障可持续的充满活力的新体制机制，提高公共卫生服务、基本医疗服务和管理能力，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

（二）基本原则。一是坚持综合改革。推进人事制度、收入分配制度、财政补偿、药物制度、保障制度和管理体制等综合改革，调动医务人员积极性，建立充满活力的长效工作机制。二是坚持公益性质。注重社会效益，强化政府职责，完善财政保障机制，落实基层医疗卫生机构的公益性质，突出重点，积极稳妥地推进改革。三是坚持综合考核。坚持公平、公正、公开，建立健全以基本公共卫生和基本医疗服务为重点的绩效综合考核评价制度，促进运行机制和服务模式的转变。四是坚持群众受益。不断提高服务能力，落实公共卫生服务任务，积极推行国家基本药物制度，确保人民群众得到更多的实惠。

（三）任务目标。推进基层医疗卫生机构管理体制和人事、分配、药品、保障制度等综合改革，全面建立公益性管理体制和新的运行机制；基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强；人民群众基本公共卫生和基本医疗服务需求得到满足，并从降低药品价格和改善服务中得到明显实惠；医务人员素质和队伍结构明显优化；基层医疗卫生机构运行效率明显提高。

（四）实施范围。全市所有政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构（以下简称基层医疗卫生机构）。

社区卫生服务机构改革方案另行制订。

二、改革的主要任务

（一）推进管理体制改革，建立基层医疗卫生机构公益性管理体制

乡镇卫生院（社区卫生服务机构）是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，是公益性事业单位，主要提供公共卫生服务和基本医疗服务，由所在区县卫生行政部门统一管理。

基层医疗卫生机构的人员编制，根据其承担的工作任务，结合服务人口、服务半径、交通条件、财政状况等当地自然条件、经济社会发展情况，按人口的一定比例合理核定，由编制部门以区县为单位实行总量控制、集中管理、统筹使用、动态调整，作为其聘用人员和核拨经费的依据。

对基层医疗卫生机构，在严格界定功能和任务、核定人员编制和岗位、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责其按国家规定核定的基本建设（含房屋租赁）经费、设备购置经费、人员经费和承担公共卫生服务的业务经费，保障正常运行。

（二）推进人事制度改革，建立竞聘上岗、全员聘用、能上能下、能进能出的用人机制

基层医疗卫生机构在核定的编制范围内，按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位3种类别，科学合理设置岗位。实行卫生专业技术人员资格准入制度，不具备执业（从业）资格的人员不得进入卫生专业技术岗位。

积极探索实行院长（主任）聘任制和任期制。按照公开、平等、竞争、择优的原则，由上级卫生行政部门会同相关部门，采取公开招聘或竞聘上岗的方式，择优聘用，实行任期目标责任制。期满考核不合格的，重新选聘。

实行全员聘用。各基层医疗卫生机构中具有竞聘资格的人员，通过考试、考核等方式竞聘上岗，全员聘用，合同管理，定期考核，做到优胜劣汰，能上能下，能进能出。符合分流安置政策范围的人员，采取多种方式妥善安置。

基层医疗卫生机构新进人员，按照政策规定实行公开招聘。

健全培养和稳定基层医疗卫生机构人才队伍的机制。制定和实施基层卫生人才队伍建设规划，认真抓好基层卫生技术人员培训，完善城市医院对口支援农村卫生工作的制度，政府补助定向为镇卫生院培养医学生，组织实施招聘执业医师到镇卫生院工作，不断提高基层医疗卫生机构的公共卫生和基本医疗服务能力。对长期在基层医疗卫生机构工作的卫生专业技术人员，在专业技术职务晋升等方面给予适当倾斜。

（三）推进分配制度改革，建立科学公平、体现绩效的考核分配机制

根据基层医疗卫生机构的功能定位，科学核定承担的工作任务。基本公共卫生服务任务根据所承担公共卫生服务的人口数量、服务质量和服务半径核定; 基本医疗服务任务根据前3年医疗服务平均人次数、收入情况，并综合考虑影响医疗服务任务的特殊因素核定。

建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点、以服务对象满意度为基础的公开透明、动态更新、便于操作的工作人员考核办法。卫生行政部门组织对基层医疗卫生机构进行绩效考核，编制、财政、人力资源社会保障等部门对考核结果进行审核，考核结果与经费补助安排和拨付挂钩。考核主要内容是公共卫生服务、基本医疗服务、基本药物制度、基础设施建设与管理等工作任务完成情况和群众满意度。

建立内部分配激励机制，实行绩效工资。卫生主管部门按照有关规定，制定绩效考核办法，加强对基层医疗卫生机构内部考核的指导。基层医疗卫生机构结合单位实际和岗位特点，实行分类考核并在充分发扬民主的基础上，制定内部分配管理办法，定期组织对职工进行绩效考核，考核结果与职工个人收入挂钩。

鼓励各区县在此基础上，进一步探索对基层医疗卫生机构的奖惩机制。

（四）推进基本药物制度改革，取消药品加成，实行零差率销售

基层医疗卫生机构全部实施国家基本药物制度，并逐步在实行一体化管理的村卫生室推行基本药物制度，配备使用国家基本药物和山东省增补药物，取消加成，实行零差率销售。

基层医疗卫生机构配备使用的基本药物（包括省增补品种）由省统一实行网上集中招标采购、统一定价、统一配送。

（五）推进保障制度改革，建立科学合理的补偿机制

基层医疗卫生机构的基本建设（含房屋租赁）和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划统筹安排。其人员支出和业务支出等运行成本，通过服务收费和政府补助等多渠道补偿。经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核”的办法补助。同时，充分发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用，通过购买服务等方式建立多渠道补偿机制。

基层医疗卫生机构医务人员工资水平与当地事业单位平均工资水平相衔接。离退休人员符合国家规定的离退休费用，由同级财政部门根据国家有关规定核定补助。

基层医疗卫生机构的所有收支全部纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。

按照不超过基层医疗卫生机构当年业务收入1%的比例计提医疗风险基金，基金总额累计不超过近3年平均业务收入的5%。基金管理由卫生、财政部门制定具体管理办法。鼓励基层医疗卫生机构不断提高医疗服务水平，改善服务。在核定收支、核定补助不变的前提下，鼓励各区县对基层医疗卫生机构取得的收支结余进行一定比例的返还，主要用于基层医疗卫生机构事业发展和建立激励机制。

（六）推进村卫生室一体化管理改革，建立持续健康发展的长效机制

根据市卫生局《关于进一步发展和完善乡村卫生服务一体化管理的意见》（淄卫字〔2010〕243号）等规定，合理调整辖区内村卫生室规划布局。

在区县卫生行政部门统一规划和组织下，积极探索推进镇卫生院对本区域内纳入规划的村卫生室实行人员、业务、药械、财务等一体化管理，提高农村卫生机构的整体水平。逐步建立严格的乡村医生服务准入和退出机制，优化队伍结构，加强业务培训，提高服务水平。

取消药品加成后，政府对实行一体化管理的村卫生室给予基本药物制度补助，主要由区县政府承担。各区县可根据实际，按照省卫生厅、财政厅、医改办、物价局《关于实施基本药物制度村卫生室有关问题的通知》（鲁卫规财发〔2010〕7号）规定，确定合理的补助标准。上级政府给予村卫生室的补助按有关规定落实。

三、改革的实施步骤

市深化医药卫生体制改革领导小组成员单位要按照职责分工，抓好各项改革任务的落实。各区县政府要切实承担起改革实施主体的责任，结合实际，认真细化本实施意见，精心组织、扎实有序地推进改革。

（一）学习培训，制定方案。各级各有关部门要认真学习改革文件，集中时间、集中精力研究政策，准确把握政策精神，理清改革思路和方法，把握改革的关键环节和重点部位，结合实际，制定切实可行的具体改革方案。要围绕贯彻落实综合改革任务，开展多层次、多形式的培训活动，使基层医务人员熟悉政策，消除疑虑，增强信心，积极参与改革。

（二）严格政策，取消加价。卫生行政部门要根据《淄博市推行国家基本药物制度的实施意见》（淄政办字〔2010〕21号）规定，会同有关部门加强对基本药物配备使用情况的调度检查，确保基层医疗卫生机构按要求实行药品零差率销售。

目前尚未实行基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构，要确保在 2011年6月底前全部实行药品零差率销售。

（三）定编定岗，竞聘上岗。各级编制部门要根据有关规定，逐区县、逐院（中心）核定和下达编制。镇卫生院人员编制，执行市编办、财政局、卫生局《转发省编办、财政厅、卫生厅〈关于先行实施国家基本药物制度县（市、区）乡镇卫生院机构编制管理意见的通知〉的通知》（淄编办〔2010〕20号）规定，按各镇户籍人口1-1.5‰实行总量控制，并分类核定。其中，用于专业技术人员的编制不得低于编制总额的90%。政府办社区卫生服务机构人员编制，按照省编办、卫生厅、财政厅、民政厅《转发中央编办、卫生部、财政部、民政部关于印发城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见的通知》（鲁编办〔2006〕75号）确定的标准核定。

各级卫生行政部门会同相关部门对基层医疗卫生机构科学合理设置岗位，镇卫生院院长（社区卫生服务中心主任）的岗位按照规定和需要设置后，院长（主任）按组织程序选聘。工作人员实行竞聘上岗。岗位出现空缺时，新进人员一律实行公开招聘。在竞聘中要坚持公开、公正、公平的原则，严格履行程序，按照国家、省、市有关规定签订聘用合同，确立聘用关系，明确双方权利和义务。

（四）妥善安置，确保稳定。对基层医疗卫生机构在编分流人员，采取系统内调剂聘用、过渡安置、鼓励自谋职业、支持学习深造等多种方式妥善安置。对非在编分流人员，按照有关规定，与原单位解除劳动关系，办理社会保险关系转移接续手续，并按《劳动合同法》有关规定给予经济补偿，其中未参加城镇企业职工社会保险的，按规定补缴社会保险。符合享受失业保险待遇条件的，按规定享受失业保险待遇。要对照政策规定进行逐人审核、确认，在编分流安置人员由编制、人力资源社会保障部门办理相关手续；非在编分流人员由原用人单位会同有关部门办理相关手续。

（五）核定收支，落实补助。市、区县财政部门会同卫生部门依据基层医疗卫生机构承担的工作任务量和人员编制情况，合理核定基层医疗卫生机构的收入和支出，纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，并按月预拨经费，保障正常运转。

（六）绩效考核，兑现奖惩。根据市人力资源社会保障局、财政局、卫生局、人口计生委《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资的实施意见的通知》（淄人社发〔2010〕210号）要求，市、区县有关部门负责核定本级政府所属基层医疗卫生机构的绩效工资总量，制定绩效工资实施办法。卫生、编制、人力资源社会保障、财政等部门，依据考核实施办法，于每年7月、12月对辖区内基层医疗卫生机构工作任务完成情况进行考核，考核结果与财政补助挂钩；基层医疗卫生机构对内部职工工作绩效考核每季度进行一次，考核结果与绩效工资挂钩。奖励性绩效工资在绩效考核工作完成后1个月内兑现。

对实施基本药物制度的一体化管理村卫生室的考核，在区县卫生行政部门的指导下，由镇卫生院负责组织，考核结果与财政补助挂钩。

（七）总结评估，检查验收。本次改革任务完成后，各区县要及时开展工作总结，形成总结报告。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室牵头负责，2011年年底前对区县逐一开展考核验收，并向市政府专题报告。

以上各项工作，各区县结合实际，可同步开展，也可交叉进行。

四、改革的保障措施

基层医疗卫生机构综合改革涉及面广、政策性强，时间紧、任务重，各级各有关部门要充分认识这项改革的重大意义，周密部署，统筹安排，扎实推进。

（一）加强组织领导，搞好协调配合。市深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织和协调基层医疗卫生机构综合改革工作。各区县要加强领导，成立强有力的领导机构和工作机构，政府主要负责人为第一责任人。各级编制、发展改革、卫生、财政、人力资源社会保障、物价、食品药品监管、纪检（监察）、组织、宣传、工会等部门要加强协调，密切配合，保证改革顺利实施。对各阶段需要审批的事项，要加快工作进度，实行集中审批，确保各项任务按时、全面完成。

（二）加强财力保障，强化资金管理。各级政府要切实保障改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位。财政部门要切实做好资金调度和经费保障工作，规范资金监管，优化资金拨付流程，明确办理时限，提高办事效率。建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，提高资金使用效率，确保资金分配使用规范、安全、有效，严禁挤占、截留、挪用。

（三）加强监督检查，确保规范运行。各级深化医药卫生体制改革领导小组成员单位要深入基层，加强对改革各环节的检查指导。要建立健全监督检查工作机制，加强对基层医疗卫生机构的服务提供情况、财务运行管理情况、基本药物制度执行情况、药品采购配送情况、质量安全情况和经费补助落实情况的监督检查，确保各项工作规范运行。要创新考核评价方式，逐步建立多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的考核评价制度。各区县要实施包保责任制，对每个基层医疗卫生机构，明确一名副科级以上干部包干负责，确保各项改革任务按照规定的工作程序和时间要求扎实推进，确保政策落实到位，确保体制机制顺利转型。纪检（监察）机关要建立举报制度，设立举报电话、信箱等，实行全程参与、全程跟踪、全程监督；认真受理人民群众的举报和投诉，及时发现、立即纠正和严肃查处违规违纪行为。对工作落实不到位的，要责令限期整改；违纪违规的，要严肃追究责任。

（四）强化工作责任，确保社会稳定。基层医疗卫生机构综合改革关系到广大人民群众和基层医务人员的切身利益，关系到基层医疗卫生事业长远发展，关系到社会和谐稳定。各级各有关部门要高度重视，制定落实稳定工作责任制，层层分解任务，全程监控，防患于未然。一旦发现问题，要及时解决处理，不能因为改革影响正常医疗工作秩序。避免出现药品供应断档、竞聘上岗操作不公开透明、分流安置政策落实不到位、资金拨付不及时到位和宣传导向失误等不稳定因素，确保改革顺利进行。

（五）加强宣传引导，营造良好环境。各级各有关部门要高度重视改革的宣传动员工作，进一步加强引导，统一思想，提高认识。要从改革发展稳定的大局出发，采取多种有效形式深入宣传，讲明医改政策。要增强广大基层医务人员参与改革的主动性和自觉性，发挥好改革主力军的作用。同时，要注意收集、整理并及时报送医改工作中的典型事迹和创先争优经验，加强交流，互相促进，为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。

 

附件：1.淄博市乡镇卫生院改革方案

    2.淄博市行政村卫生室改革方案

    3.淄博市基层医疗卫生机构运行补偿办法

    4.淄博市乡镇卫生院（社区卫生服务中心）综合改革分流人员安置指导办法

 

 

淄博市人民政府  

二○一一年四月二十二日

 

附件1：

 

淄博市乡镇卫生院改革方案

 

为深入推进乡镇卫生院管理体制和运行机制改革，强化公益性质，提高公共卫生服务和基本医疗服务能力，更好地为辖区内群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，制定本方案。

一、镇卫生院的设置和功能定位

原则上每个镇设置一所政府举办的卫生院，由所在区县卫生行政部门统一管理，因乡镇合并等行政区划变动造成辖区内有两所以上卫生院的，可以设立分院，具体由区县决定。镇卫生院按功能分为中心卫生院和一般卫生院，院内设置相对独立的公共卫生管理机构。镇卫生院的主要职责是为区域内的群众提供公共卫生服务和基本医疗服务，完成上级卫生部门部署的其他任务。对服务能力已经超出基本医疗服务和基本公共卫生服务范围的，各区县可结合实际，参照鲁政办发〔2011〕12号文件的规定执行。

二、镇卫生院的工作职责

（一）提供公共卫生服务

1. 落实农村居民健康档案管理与服务。

2. 普及卫生保健常识，实施重点人群及重点场所健康教育，帮助居民形成有利于维护和增进健康的行为方式；指导开展爱国卫生工作。

3. 规范预防接种服务，执行国家免疫规划。

4. 及时发现、登记并报告辖区内发现的传染病病例和疑似病例，参与现场疫情处理。

5. 独立或协助专业机构开展新生儿访视及儿童保健系统管理，进行体格检查和生长发育监测及评价，开展健康指导。

6. 独立或协助专业机构开展孕产妇保健系统管理和产后访视，进行一般体格检查及孕期营养、心理等健康指导。

7. 对辖区内65岁及以上老年人进行登记管理，进行健康危险因素调查和一般体格检查，开展健康指导。

8. 对高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中等慢性病高危人群进行指导，对确诊高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中等慢性病病例进行登记管理、定期随访和健康指导。

9. 独立或协助专业机构完成对辖区重性精神疾病患者的登记管理、治疗随访和康复指导。

10. 协助处理辖区内突发公共卫生事件。

11. 受区县卫生行政部门委托，对辖区内传染病防治、学校卫生、饮水卫生、职业卫生，以及村级预防保健工作进行指导、培训、考核与监督。

12. 完成卫生部门规定的其他公共卫生和重大公共卫生服务项目。

（二）提供基本医疗服务

1. 使用农村适宜医疗技术和中医药技术，规范诊治区域居民的常见病、多发病，对疑难病症进行恰当的处理与转诊。承担乡村现场应急救护、转诊服务和康复服务。

2. 临床科室重点设置按卫生部相关规定执行，要加强急诊急救等建设。

3. 严格执行临床诊疗技术规范，遵守无菌操作规程，加强医疗质量管理。做好医疗废物和污水、污物无害化处理。

4. 严格实行国家基本药物制度，执行省基本药物集中采购配送药品管理办法。

5. 区县卫生行政部门批准的其他适宜的医疗服务。

（三）其他职能

1. 严格执行基本医疗保障规定，履行定点医疗机构职责，做好有关的政策宣传、监督及服务工作。

2. 按照《关于进一步发展和完善乡村卫生服务一体化管理的意见》（淄卫字〔2010〕243号），对村卫生室实行镇村卫生服务一体化管理。

三、乡镇卫生院的改革任务

（一）改革管理体制，规范运行机制

1.改革管理体制。推进乡镇卫生院管理体制改革，建立政府举办的镇卫生院公益性管理体制。

2.核定人员编制。按照淄编办〔2010〕20号文件要求，结合本区县实际，对镇卫生院人员编制进行核定，并按程序报批。

（二）改革人事制度，实行全员聘用

1. 科学设置岗位。在编制数额内按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位3种类别，科学合理设置岗位。专业技术岗位的设置，以医、药、护、技等岗位为主体，公共卫生和基本医疗要兼顾，并根据工作需要适当设置非医药卫生专业技术岗位。专业技术岗位不少于岗位总数的90%，其中医药卫生类专业技术岗位不少于岗位总数的80%。

2. 明确岗位职责，控制岗位数量。按照医、药、护、技岗位主体框架，结合实际，在科学合理设置岗位基础上，明确岗位职责。岗位总数原则上不能突破医院编制总数。

3. 实行全员竞聘上岗。镇卫生院院长的选聘，按照市政府《关于基层医疗卫生机构综合改革的实施意见》执行。镇卫生院根据岗位设置，及时组织实施全员竞聘上岗工作，参加竞聘的人员范围由各区县根据实际情况确定。要组成以院长为组长的竞聘上岗工作组，具体负责本院的竞聘上岗工作。

（1）实施步骤。①核准设岗方案。镇卫生院依据核定的编制和职责任务，拟定本单位岗位设置方案，区县卫生行政部门、人力资源社会保障部门审核后，报市人力资源社会保障部门核准。②确定竞聘人员。由区县卫生行政部门、人力资源社会保障部门对镇卫生院上报的竞聘人员，按规定逐人审核、确认。③组织竞聘上岗。镇卫生院按照市人力资源社会保障局等部门《关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位人事制度改革的指导意见》（淄人社发〔2010〕209号）要求，组织人员竞聘上岗。

各区县要结合实际，制定竞聘上岗具体实施办法。区县的实施办法要有较强的可操作性，并充分体现公开、公正、公平的原则。具体竞聘由各镇卫生院负责。

（2）资格准入。实行资格准入制度，不具备执业（从业）资格的人员不得进入卫生专业技术岗位。

鼓励基层医疗卫生机构后勤服务社会化，已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。

4. 统筹调剂。对具有竞聘资格的人员，单位如无相应空缺岗位，可以高职低聘、转岗聘用。对未聘人员，可由卫生行政部门会同编制、人力资源社会保障部门视情在本区县卫生系统内统筹调剂，参加竞聘上岗。

5. 实行全员聘用。镇卫生院实行全员聘用制度，按照国家和省有关规定签订聘用合同，聘期3年。合同应明确双方的责任、权利、义务、待遇、聘期等内容，合同文本完整规范。区县卫生行政部门、人力资源社会保障部门按规定对镇卫生院完成岗位设置、组织人员定岗并签订聘用合同的情况进行认定。对符合政策规定，完成规范的岗位设置和岗位聘用的，根据所聘岗位确定岗位工资待遇。

今后镇卫生院出现岗位空缺需补充工作人员，必须按规定在编制部门审批的编制使用限额和人力资源社会保障部门核准的岗位设置方案和年度招聘计划内，面向社会公开招聘，新进人员实行聘用制。

6. 安置分流人员。按照《淄博市乡镇卫生院（社区卫生服务中心）综合改革分流人员安置指导办法》执行。

（三）改革分配制度，实行绩效考核

对镇卫生院的绩效考核，由区县卫生行政部门按照省卫生厅《关于印发〈山东省基层医疗卫生机构绩效考核办法〉（试行）的通知》（鲁卫人发〔2010〕9号）和《淄博市基层医疗卫生机构绩效考核办法》，结合本区县实际自行制定具体考核细则，并实行绩效工资制度。区县卫生行政部门对辖区内的镇卫生院进行考核，编制、财政、人力资源社会保障等部门对考核结果进行审核；镇卫生院在区县卫生行政等部门的监督指导下，对其工作人员进行考核。

镇卫生院的考核结果作为政府补助的依据。考核合格的，政府按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定补助资金；不合格的，按比例扣减补助资金。镇卫生院对工作人员的考核结果，作为其考核周期岗位绩效工资分配的主要依据和晋级、奖励以及聘用、续聘和解聘的重要依据。

（四）建立基本药物制度，实行零差率销售

镇卫生院应当使用国家基本药物和省增补药物，确需使用其他药品的，按照省卫生厅、省医改办《关于实施基本药物制度的基层医疗卫生机构在过渡期内配备使用非基本药物有关问题的通知》（鲁卫药政发〔2010〕4号）规定执行。

实行国家基本药物和省增补药物零差率销售。国家基本药物和省增补药物由省统一网上集中招标采购，统一定价、统一配送。

（五）改革经费保障制度，完善运行补偿机制

镇卫生院在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责按国家规定核定的基本建设（含房屋租赁）、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，保障其正常运转。镇卫生院的收入全部纳入区县财政专户，由财政、卫生部门实行“收支两条线”管理。

按不超过镇卫生院当年业务收入1%的比例计提医疗风险基金，专门用于支付镇卫生院购买医疗风险保险发生的支出或实际发生的医疗事故赔偿的资金。

镇卫生院核定的经常性收入不足以弥补核定的经常性支出时，差额部分由当地政府在预算中予以足额安排。根据核定的年度收支预算额度，由同级财政采取按月预拨的方式拨付资金，并在对其任务完成情况、患者满意程度等进行绩效考核的基础上，根据年度考核结果予以结算。

本方案由市卫生局负责解释。附件2：

 

淄博市行政村卫生室改革方案

 

为加快推进我市乡村卫生服务一体化管理，落实实行基本药物制度的村卫生室补偿机制，制定本方案。

一、行政村卫生室的功能定位

行政村卫生室应具备必要的基础设施、医务人员、基本设备和药品，为村民提供基本公共卫生服务，承担一般疾病的初级诊治等工作。村卫生室人员应具有执业（从业）资格，具体办法另行制定。

二、行政村卫生室的工作任务

1. 负责传染病疫情和突发公共卫生事件的登记、报告。

2. 协助做好孕产妇保健和儿童保健。

3. 开展健康教育，向村民宣传卫生保健知识。

4. 参与农民健康档案的建立与更新，配合镇卫生院做好高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中、精神疾病等慢性非传染病的随访与记录。

5. 协助做好儿童免疫规划预防接种，老年人保健，结核病、艾滋病等传染病防治，村级爱国卫生运动实施。

6. 积极宣传新农合政策，协助做好参合农民医药费用报销补偿情况的定期公示工作。

7. 使用适宜技术和国家基本药物，做好常见病、多发病的一般诊治、急重病人的初级救护、及时转诊和家庭康复指导。

8. 区县卫生行政部门规定的其他基本医疗卫生服务。

三、推进镇村卫生服务一体化管理

2011年10月31日前，全面完成镇卫生院对村卫生室设置、人员、业务、药械、财务的统一管理。村卫生室的法律责任独立，财务核算独立。

（一）设置标准。原则上每个行政村设置一所政府批准的标准化村卫生室，鼓励人口不足500人且相邻的村合并举办村卫生室。对符合省规划要求、实行一体化管理、实施国家基本药物制度的村卫生室，政府按每个村卫生室服务2000—4000人，补助2—4名乡村医生、年人均补助6000元的标准进行补助，鼓励有条件的区县适当提高补助标准，使乡村医生的待遇不断提高。

（二）人员管理。通过考试考核的方式确定村卫生室负责人，实行村卫生室负责人聘用、考试制度。镇卫生院根据村卫生室人员配备需求，在本镇2007年再注册，且2009年11月前参加全市培训考核合格后，登记录入市《乡村医生软件管理系统》的乡村医生范围内，通过竞争择优的方式确定村卫生室人员。村卫生室从业人员与村卫生室签订聘用合同，明确双方责任、权利、义务。

建立村医在镇域的调剂制度，对未能进入村卫生室的乡村医生，原则上在本镇范围内自行调剂；确需镇外调剂的，由个人申请，镇卫生院核准，区县卫生行政部门在本区县范围内调剂安排。建立村卫生室人员准入和退出机制（办法另行制定）。

（三）业务管理。镇卫生院对村卫生室的基本医疗和公共卫生服务工作实行统一管理，对村卫生室承担的公共卫生服务工作进行指导和绩效考核。推进村卫生室的信息化建设，为村卫生室配备微机等必需设备。

（四）药械管理。村卫生室全部配备使用国家基本药物和省增补药物，并实行零差率销售。所有药物全部由镇卫生院统一配送。现有库存药品一律按进价销售，且不得高于国家指导价和省采购价。政府资金配备的所有医疗器械和办公设备，由镇卫生院统一进行固定资产登记，村卫生室应确定专人管理，确保正常运行。

（五）财务管理。村卫生室财务实行独立核算，统一建账，每月定期向所在镇卫生院报账，并接受镇卫生院的监督和指导。村卫生室按规定时限结算药品采购款项，逐步实行镇卫生院对村卫生室的财务集中专户管理，分室建账。

四、行政村卫生室的收入渠道及补助政策

一体化管理的行政村卫生室收入主要来自政府补助和基本医疗服务收入。政府对一体化管理并纳入省财政厅、卫生厅统一规划的行政村卫生室承担的基本公共卫生服务和实行药品零差率销售给予补助，按行政村农业户籍人口数核定购买基本公共卫生服务，在核定任务的基础上，根据绩效考核结果进行补助，各级补助资金均通过区县级财政拨付镇卫生院，通过镇卫生院落实到村卫生室。推进村卫生室信息化建设，参照省有关规定，合理确定政府补助。

实行一体化管理的行政村卫生室均作为新农合定点机构，按照纳入新农合门诊报销的医疗服务项目执行相关收费政策。行政村卫生室人员养老保障问题，各区县可根据本区县实际，参照省卫生厅《关于进一步发展和完善乡村卫生服务一体化管理的意见》（鲁卫农卫发〔2010〕10号）执行。

五、对行政村卫生室实行绩效考核

实行一体化管理的行政村卫生室，由区县卫生行政部门根据省卫生厅《关于印发〈山东省基层医疗卫生机构绩效考核办法〉（试行）的通知》（鲁卫人发〔2010〕9号）和市卫生局、财政局《关于转发省卫生厅、财政厅〈关于规范基本公共卫生服务项目实施有关问题的意见〉的通知》（淄卫字〔2011〕16号）精神，制定本区县的考核办法，由镇卫生院组织对所属的行政村卫生室进行考核，考核结果作为政府补助的依据。

本方案由市卫生局负责解释。附件3：

 

淄博市基层医疗卫生机构运行补偿办法

 

为积极稳妥地推进基层医疗卫生机构补偿机制改革，制定本办法。

一、补偿范围和补偿渠道

（一）补偿范围

对政府举办的镇卫生院，在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责按核定的基本建设经费（含房屋租赁）、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费给予经费补偿，保障其正常运行。

对政府举办的社区卫生服务机构中，具备核定编制、具有独立法人性质且单独核算的，也按上述规定一并给予补偿（改革具体方案另行制定印发）。对社会力量举办的基层医疗卫生机构，其承担的公共卫生任务按照规定获得政府补偿，同时，在房屋建设、设备购置以及人员培养等方面给予一定扶持。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

（二）补偿渠道

基层医疗卫生机构的基本医疗服务主要通过城镇职工基本医疗保险基金、城镇居民基本医疗保险基金、新型农村合作医疗基金购买医疗服务付费和个人付费的方式补偿。调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策，将现有的挂号费、诊疗费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费，合并项目内容根据国家具体要求确定。一般诊疗费的收费标准可在原来分项收费标准总和的基础上适当调整，并在不增加群众个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。按照分步实施的原则，对已实施基本药物制度以及开展基本医保门诊统筹的基层医疗卫生机构，在省物价部门出台统一指导意见前，医疗服务价格按现行价格政策执行。对实行一般诊疗费收费的区县，由市综合考虑医保基金承受能力等因素，合理确定基层医疗卫生机构的医保支付政策，并按规定及时支付；其他项目仍按现有项目和标准收费，对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得另行收费或变相收费。基层医疗卫生机构要积极实施改革，提高医疗服务水平，获得稳定的医疗服务收入。

基本公共卫生服务通过城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿。突发公共卫生事件处置任务由政府按服务成本核定补偿。政府举办的镇卫生院（社区卫生服务中心）人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿，调整医疗服务收费后，经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法进行补助。对纳入省规划要求、实行一体化管理、实施国家基本药物制度的村卫生室补偿，由各区县结合实际，按照省卫生厅、财政厅、医改办、物价局《关于实施基本药物制度村卫生室有关问题的通知》（鲁卫规财发〔2010〕7号）规定，确定合理的补助标准。上级政府给予村卫生室的补助按有关规定落实。  

  二、核定任务和收支

（一）核定任务

基层医疗卫生机构主要提供公共卫生服务和基本医疗服务。

1.公共卫生服务

主要包括：提供基本公共卫生服务，包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、高血压糖尿病等慢性病管理、重性精神疾病管理、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健等；协助处置突发公共卫生事件；承担对村卫生室（社区卫生服务站）的人员培训、技术指导等。

2.基本医疗服务

主要包括：提供常见病、多发病的初级诊治以及诊疗明确的慢性非传染性疾病的护理；提供急诊抢救及转诊转院服务等。

（二）核定收支

1.收入及其核定

（1）基层医疗卫生机构收入的构成。① 经常性收入，包括医疗服务收入、药品收入（相当于药品购置费）、基本公共卫生服务收入和重大公共卫生服务补助收入。② 财政专项补助收入，包括基本建设经费和设备购置经费、承担突发公共卫生事件处置任务补助经费、人员培训等经费，以及符合国家政策规定的离退休费用等。③其他收入，包括基层医疗卫生机构从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入，以及上述规定范围以外的经营收入、社会捐赠、利息收入等。

（2）基层医疗卫生机构收入的核定。① 经常性收入核定。医疗服务收入按照前3年医疗服务平均收入，综合分析物价、社会平均收入水平、调整完善新农合与城镇居民医保增加收入等相关因素，并考虑实行基本药物制度对基本医疗服务收入的影响合理核定，其中药品收入根据药品采购价格和合理用药数量核定；基本公共卫生服务补助收入根据服务人口、单位综合服务成本及核定的公共卫生服务任务的数量、质量核定。重大公共卫生服务收入根据所承担的任务数量核定。② 财政专项补助收入核定。基本建设、房屋修缮租赁和设备购置等发展建设支出由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划统筹安排；承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按服务成本核定补助；人员培训和人才招聘经费由财政部门根据有关人才培训规划和人员招聘规划合理安排补助；符合国家规定的离退休人员经费，按事业单位养老保险制度相关规定执行。③ 其他收入，由财政部门根据以前年度收入水平并综合考虑影响收入的特殊因素合理核定。

2.支出及其核定

（1）基层医疗卫生机构支出的构成。① 经常性支出，包括人员经费、公用经费、公共卫生物耗成本支出、医疗支出（物耗支出）、药品支出（药品购置费）、乡村医生承担的公共卫生服务补助经费等正常运转支出。② 财政专项补助支出，包括财政专项安排用于基层医疗卫生机构基本建设和设备购置、突发公共卫生事件处置、人员培训，以及符合规定条件的离退休人员支出等。③ 其他支出，包括基层医疗卫生机构上述项目以外的支出，包括赞助、捐赠支出等。

（2）基层医疗卫生机构支出的核定。① 经常性支出核定。人员经费按定员定额的方式核定，核定工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接，公用经费（用于机构运转的支出）、医疗和公共卫生物耗成本支出根据核定的基本医疗服务和基本公共卫生服务任务的数量、质量和成本定额（扣除人力成本）等综合核定。其中，乡村医生承担公共卫生服务补助按实际任务数量、质量核定；药品支出根据药品采购价格和合理用药数量等核定。② 财政专项补助支出核定。根据基本建设、设备购置、人员培训、突发公共卫生事件处置等专项工作任务完成的数量、进度、质量、效益等因素确定。③ 其他支出的核定。根据以前年度支出水平并综合考虑影响支出的特殊因素合理核定。

按不超过基层医疗卫生机构当年业务收入1%的比例计提医疗风险基金，基金总额累计不超过近3年平均业务收入的5%，专门用于支付医疗风险赔偿资金。

3.核定收支差额补助

（1）对核定的基层医疗卫生机构经常性收入不足以弥补核定的经常性支出的差额部分，由区县政府统筹各方面资金在预算中予以安排。为确保对基层医疗卫生事业投入到位，各区县要继续调整优化支出结构，充分利用社会力量和资源，争取社会捐助或捐资，加快公益性基层医疗卫生事业发展。

（2）继续通过推行政府购买服务等方式，全面推进基层医疗卫生机构开展公共卫生服务，增加基层医疗卫生机构稳定的公共卫生服务收入，提高基本和重大公共卫生服务项目经费等资金的使用效益。

（3）逐步调整基层医疗服务技术收费标准，适当提高城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等对医疗服务的报销比例，不断完善基本医疗保障结算办法，大力推进医保付费方式改革，积极探索按人头付费、按病种付费、总额预付等付费方式，充分发挥医疗保障对基层医疗卫生机构的促进作用。

三、绩效考核补助

政府举办的基层医疗卫生机构运行成本，通过服务收费和政府补助等方式予以补偿，政府补助部分要根据省财政厅等部门《关于完善政府卫生投入政策的实施意见》（鲁财社〔2009〕30号）规定进行核定，并严格按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”相结合的办法进行运作。各区县要加快建立基层医疗卫生机构绩效考评机制、考评办法和评价指标体系，将绩效考评结果作为政府补助的主要依据，促使基层医疗卫生机构获得合理补偿。

资金支付按照核定的收支差额，采取“先预拨、后结算”的方式。根据各相关部门年终对基层医疗卫生机构任务完成情况、患者满意程度、居民健康改善状况等综合绩效考核结果，由区县财政部门结算。在核定收支、核定补助不变的前提下，各区县可对基层医疗卫生机构取得的收支结余进行一定比例的返还，主要用于基层医疗卫生机构事业发展和建立激励机制。

四、明确投入责任

按照现行财政体制和政府卫生投入政策，基层医疗卫生机构的经费投入责任，主要由区县政府承担，要将实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构按照规定核定的编制内人员基本工资、津贴补贴、业务经费等基本支出优先纳入县级基本财力保障范围。省对我市按省东部地区的补助政策执行，市将综合考虑各区县发展水平及财力状况，实行分类补助。对新型农村合作医疗、城镇居民医保、基本公共卫生服务、重大公共卫生服务等普惠制民生支出项目由省、市、区县共同承担，对省、市补助后的差额部分，由区县政府按照规定标准予以补足。基层医疗卫生机构的经常性收支补助、实施绩效工资经费、离退休人员经费，由同级政府负担。辖区内重大传染病预防控制、国家免疫规划相关冷链系统运转经费、突发公共卫生事件处置以同级政府投入为主。基层医疗卫生机构基本建设、设备购置、人员培训等经费，由同级政府负担，其中对纳入中央、省、市投资规划的，给予专项财政补助。对实行国家基本药物制度的政府办镇卫生院，省、市财政继续按照原确定的补助口径和补助比例通过“以奖代补”的方式给予支持。对中央“以奖代补”专项资金，省里综合考虑各地制度实施、综合改革、服务人口、人均财力等因素进行分配，支持实施基本药物制度。

五、监督与管理

（一）各区县要将基层医疗卫生机构收支纳入区县财政专户管理，做好收支预算管理，强化收支分析；规范并公开办事程序，优化资金拨付流程，切实加强监管，明确办事时限，提高办事效率。

（二）各区县卫生部门要加强对基层医疗卫生机构的财务监督，督促其严格执行财务会计制度，按规定完成核定的收支计划，并确保其应缴入财政专户资金的缴纳。会同有关部门制定绩效考评指标体系，组织实施对基层医疗卫生机构的绩效考核工作。

（三）各区县财政、卫生、发改、物价等部门要协调配合，加强对基层医疗卫生机构收支的事前、事中、事后全程监管，建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，确保资金分配使用规范、安全、透明、高效。基层医疗卫生机构要自觉接受审计、物价等部门的监督检查；要加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核激励制度；要依法组织收入，正确归集各项费用，强化支出管理，严格开支范围和标准，确保全面完成收支任务。在本补偿办法印发后30个工作日内，各区县要结合实际制定基层医疗卫生机构补偿的具体办法，并报市医改办、市财政局、市卫生局、市人力资源社会保障局、市物价局备案。

本办法由市财政局负责解释。附件4：

 

淄博市乡镇卫生院（社区卫生服务中心）综合改革分流人员安置指导办法

 

为妥善安置乡镇卫生院（社区卫生服务中心）综合改革分流人员，制定本办法。

一、基本原则

严格执行国家法律、法规和政策规定，规范操作程序，确保分流安置工作规范有序进行。

坚持以人为本，维护人民群众的根本利益，保障广大职工的合法权益，确保社会和谐稳定。

二、范围对象

本办法所指分流人员，为2010年3月1日前进入乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的两类人员：一是定岗竞聘中未聘的在编人员；二是定岗竞聘中未聘和未纳入竞聘范围的非在编人员。

2010年3月1日后进入乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的非在编人员（ 经组织人事部门批准公开招募的大学生和“三支一扶”人员除外），应在竞聘定岗前进行清理、清退，先行解除劳动关系。

三、安置措施

（一）在编分流人员

1. 系统内统筹调剂。符合竞聘上岗条件的落聘人员，可由区县卫生部门会同编制等有关部门视情在本区县卫生系统内统筹调剂，参加竞聘上岗。

2.3年过渡安置。经其他安置措施仍未分流的人员，实行3年过渡期，镇卫生院（社区卫生服务中心）如有空缺岗位，符合岗位条件的人员可以参加竞聘上岗。该部分人员的待遇，第一年基本工资按原标准的80%发给，职务补贴按最低职务标准发给，其他各类津（补）贴照常发给；第二年，基本工资按原标准的65%发给，职务补贴按最低职务标准发给，其他各类津（补）贴照常发给；第三年基本工资按原标准的50%发给，职务补贴按最低职务标准发给，其他各类津（补）贴照常发给；3年过渡期内，正常缴纳社会保险。从第四年起，按当地政府规定的最低生活保障标准发给生活补助，不计算连续工龄，直至达到法定退休年龄，按规定办理退休手续。

3.鼓励自谋职业。支持鼓励分流人员自谋职业或自主创业，创办或领办经济实体。分流人员与单位解除人事（劳动）关系后，各区县可结合本地实际给予适当补偿。

4.支持学习深造。对40周岁以下（截至2011年12月31日）与单位解除人事（劳动）关系的分流人员，经本人申请，单位批准并通过国家考试参加大专以上正规学历教育的，除享受第3条鼓励自谋职业的政策外，可一次性补助一定比例的学费。学习期满后，不再安排工作。

上述与单位解除人事（劳动）关系的分流人员，在参加企业职工基本养老保险时，解除人事（劳动）关系前按国家政策规定可计算为连续工龄的工作年限，视同缴费年限；符合享受失业等保险待遇条件的，按规定享受相应待遇。

（二）非在编分流人员

非在编分流人员按照有关规定，与原单位解除人事（劳动）关系，补办企业社会保险，并按《劳动合同法》有关规定给予一定经济补偿；符合享受失业待遇条件的，按规定享受失业保险待遇。

四、组织实施

（一）加强组织领导。分流人员安置工作涉及面广，政策性强，社会关注度高，各级要高度重视，加强领导，周密部署，稳妥推进。各区县卫生部门要积极会同编制、人力资源社会保障、财政部门抓紧制定分流人员安置实施方案，按规定妥善安置分流人员。分流人员安置工作由区县卫生部门具体组织实施，编制、人力资源社会保障、财政、纪检（监察）等部门负责做好审核确认、政策兑现和督查指导工作。

（二）明确实施步骤。分流人员逐一填写《镇卫生院（社区卫生服务中心）分流人员安置意愿表》，经镇卫生院（社区卫生服务中心）初审，区县医改办审核、确认后，由编制、人力资源社会保障部门办理相关手续，同时将名单报区县财政部门和市卫生、编制、人力资源社会保障部门备案。对于未纳入竞聘范围的分流人员安置工作，可先期进行。

（三）保障经费支出。分流人员过渡期间相关工资待遇、按规定办理的相关社会保险、经济补偿、学习深造期间一定比例的学费补助等费用支出，由财政部门纳入预算，统筹安排。

（四）实行人事代理。人力资源社会保障部门所属公共服务机构，要积极主动地为分流人员办理档案管理、流动、职称评定等手续和党团组织关系接转等事宜。

（五）严肃组织纪律。要严格执行有关政策规定，严肃组织人事和机构编制纪律，做到思想不散，秩序不乱，工作不断，国有资产不流失，医疗卫生服务质量不下降。对在分流人员安置工作中弄虚作假和违反政策的，要追究责任，严肃查处。

（六）加强民主监督。各区县要及时向镇卫生院（社区卫生服务中心）职工宣传分流人员安置的政策、措施，将范围对象、政策规定、方法程序等予以公示、公开，提高工作透明度，自觉接受社会和群众的监督。

（七）维护和谐稳定。分流人员安置关系到镇卫生院（社区卫生服务中心）广大职工的切身利益，各区县要落实工作责任，精心组织实施，妥善安置每一位分流人员。要加强宣传引导，做好深入细致的思想政治工作，从政治上、生活上关心分流人员，争取他们对改革的理解和支持，确保分流安置工作平稳顺利，维护社会和谐稳定。

本办法由市编办、市人力资源社会保障局负责解释。